II SA/Po 923/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. G. na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłat za korzystanie z miejskich środków transportu postanawia: odrzucić skargę /-/ E.Podrazik Pismem z dnia [...] maja 2014 r. K. G. wezwał w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a") Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Poznania do usunięcia prawa poprzez wydanie decyzji w sprawie zwolnienia go z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z publicznego transportu zbiorowego. W wezwaniu wskazał, iż stanowi ono odpowiedź na pismo Urzędu z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2014 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Poznania podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone we wcześniejszych pismach z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], [...] lutego 2014 r. i [...] maja 2014 r., znak [...]. W powyższym piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazano ponadto, że obowiązujące uregulowania, a w szczególności uchwała nr LXXX/1218/V/2010 Rady Miasta Poznania z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie sposobu ustalania w transporcie zbiorowym wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób, zabranych ze sobą do przewozu rzecz i zwierząt oraz wysokości opłaty manipulacyjnej, uchwała nr LXII/978/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 28 stycznia 2014 r. w sprawie ustanowienia zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym oraz Regulamin przewozów określających warunki obsługi podróżnych, odpraw oraz przewozu osób i rzeczy w lokalnym transporcie zbiorowym (komunikacji miejskiej) organizowanym przez Zarząd Transportu Miejskiego w Poznaniu, nie dają podstaw do zwolnienia skarżącego z ponoszenia omawianych opłat. Jednocześnie podniesiono, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały nr LXXIII/1020/V/2010 Rady Miasta Poznania z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu oraz organów i osób uprawnionych do umarzania i udzielania innych ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Miastu Poznań lub jego jednostkom podległym oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej, istnieje możliwość umorzenia w całości lub w części należności obciążających skarżącego, jak i rozłożenia ich na raty. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. K. G. – powołując się na art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – złożył skargę na naruszenie prawa przez Urząd Miasta Poznania – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, który w ocenie skarżącego bezzasadnie odmówił mu wydania decyzji administracyjnej w sprawie jego wniosku o zwolnienie z opłat za korzystanie z publicznego transportu zbiorowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną (upośledzenie umysłowo) i nieporadną życiowo. Mając na uwadze orzeczenia sądów powszechnych, oddalające powództwa Zarządu Transportu Miejskiego w P. o uiszczenie opłaty za przejazd bez okazania ważnego biletu, K. G. postanowił wystąpić o stałe zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z publicznego transportu zbiorowego. Jego wniosek spotkał się jednak z odpowiedzią odmowną, przy czym miała ona charakter zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnego, która podlegałaby weryfikacji w toku instancji. Skarżący wezwał zatem organ administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa, lecz w odpowiedzi otrzymał jedynie informację o braku potrzeby wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej odrzucenie albo ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając zarazem, że niniejsza skarga dotyczy pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], które nie jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo informujące o braku podstaw do podjęcia działań w celu zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z publicznego transportu zbiorowego nie przybiera nadto formy decyzji lub postanowienia, ani aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4-8 p.p.s.a. Również żadna z ustaw szczególnych nie przewiduje kontroli rozważanego pisma przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie trzeba zauważyć, że w skardze z dnia 11 lipca 2014 r. (k. 2-3 akt sądowych) K. G. powołał się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie powyższy przepis nie odnosi się do decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie w sprawie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, jak i postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2014 r. zostało złożone "w reakcji na pismo z dnia [...].05.2014 r." (k.47 akt adm.). Tym samym należy uznać, że w istocie skarżący kwestionuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] (k. 45 akt adm.). W wymienionym dokumencie Zastępca Dyrektora ds. Infrastruktury Technicznej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Poznania poinformował skarżącego o podtrzymaniu swojego wcześniejszego stanowiska, zawartego w pismach z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] (k. 11 akt adm.), i [...] lutego 2014 r., znak [...] (k. 14 akt adm.). Ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wskazano na brak podstawy prawnej do wydania żądanej przez K. G. decyzji administracyjnej oraz przytoczono uchwały Rady Miasta Poznania, które regulują wysokość opłat za korzystanie z publicznego transportu zbiorowego oraz tryb umarzania lub rozkładania na raty należności, jakie powinny być spełnione na rzecz Miasta Poznania. Ponadto ze skargi z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że K. G. domaga się zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z publicznego transportu zbiorowego. Trzeba zatem podkreślić, że kwestie związane z przewozem osób zostały uregulowane w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: "k.c."). Zgodnie z art. 774 k.c., przez umowę przewozu przewoźnik zobowiązuje się w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy. Uszczegółowieniem tego przepis jest art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 z późn. zm.), w świetle którego umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu przed rozpoczęciem podróży lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia – przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym. Z kolei art. 34a ust. 2 powołanej ustawy wskazuje, że rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa odpowiednio w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób określi sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych oraz sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestia ponoszenia opłaty za korzystanie z publicznego transportu zbiorowego jest zagadnieniem cywilnoprawnym i dotyczy w swej istocie odpłatności przy umowie przewozu osób. Podobne stanowisko zostało również wyrażone w postanowieniu Sądu Najwyższego – Kolegium Kompetencyjnego z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt III KKO 2/97 (OSNP 1997, nr 22, poz. 452). Tym samym uchylenie obowiązku ponoszenia omawianej opłaty nie jest sprawą administracyjną, gdyż nie polega na władczej konkretyzacji praw i obowiązków określonego podmiotu. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa publicznego nie wyznacza wysokości rozważanej opłaty, jak i nie wprowadza obowiązku jej pobierania oraz nie formułuje przesłanek pozwalających na odstąpienie od tego obowiązku. Wszystkie te kwestie regulowane są bowiem co do zasady przez przepisy prawa prywatnego, a w szczególności przez przepisy powołanych ustawy – Kodeks cywilny i Prawo przewozowe. Tym samym pismo z dnia [...] maja 2014 r. nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak i nie stanowi postanowienia lub decyzji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Podobne stanowisko zostało również zaprezentowane w orzecznictwie (zob. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 25/08; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 356/06; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 1565/02 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należy więc stwierdzić, że wniosek skarżącego ma charakter cywilnoprawny i może być traktowany jako propozycja modyfikacji ogólnych warunków umowy przewozu osób poprzez przyznanie mu indywidualnego przywileju nieodpłatnego korzystania z publicznego transportu zbiorowego. Konkluzja ta nie zmienia jednak faktu, że tak ujęte żądanie K. G. nie mieści się w pojęciu sprawy administracyjnej. Oznacza to z kolei, że wniesiona przez niego skarga z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczyła sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało jej odrzuceniem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 16 § 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ E. Podrazik