II SA/Po 924/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego; oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia ... 2015 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu zażalenia M. K., P. K., A. i T. G., N. i J. C., G. i S. S., J. i A. G. oraz I. i P. W. na postanowienie Burmistrza R. z dnia ... 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza G. z dnia ... 2012 r. nr ... ustalającej na rzecz Z. G. warunki zabudowy dla budowy trzech budynków inwentarskich dla chowu indyków, trzech zbiorników na nieczystości ciekłe, sześciu silosów na paszę i trzech zbiorników na olej opałowy, przewidzianej do realizacji na działce nr ... w G. gm. G., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowienie to wydano w następujących okolicznościach. Wskazanym w sentencji powyższego postanowienia SKO w P. postanowieniem z dnia ... 2014 r. Burmistrz R. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Burmistrza G. z dnia ... 2012 r. uznając, że wnioskodawcy P. i A. R., P. K. i B. P. uchybili terminowi określonemu w art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skoro w dniu 14 lipca 2012 r. powzięli informację o decyzji a wniosek złożyli w dniu 14 sierpnia 2012 r. Ponadto organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot stron albowiem nie wykazali oni interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji. Organ uznał, że ustalenia decyzji Burmistrza G. z dnia ... 2012 r. nie wpływają na prawa i obowiązki wnioskodawców, co wynika z treści decyzji tegoż organu z dnia 12 listopada 2011 r. wydanej dla tej samej inwestycji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie SKO w P. wskazało, iż żalący się dokonali błędnego obliczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania skoro o treści decyzji dowiedzieli się w dniu 14 lipca 2012 r. Termin do złożenia wniosku upływał bowiem 13 sierpnia 2012 r. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że ocena materialnoprawnych podstaw wznowienia postępowania powinna być dokonywana po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Oceny tej nie można w żadnym razie dokonać w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Aby bowiem ocenić, czy z faktu funkcjonowania fermy indyków właściciel nieruchomości zlokalizowanej w określonej odległości od granic terenu objętego wnioskiem może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, należy przeanalizować dokumentację z postępowania środowiskowego. Analiza ta pozwoli na ustalenie, czy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w negatywnym oddziaływaniu uciążliwości wskazanych przez nich, a związanych z hałasem, odorem, a tym samym czy w rezultacie przymiot strony postępowania można przyznać na podstawie art. 144 k.c. Kolegium zaznaczyło przy tym, że wykazanie interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia na możliwość korzystania z nieruchomości, a także, że czyjeś zamierzenie może mieć wpływ na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z samego faktu sąsiedztwa. Oceny takiej organ I instancji nie dokonał. Powinien zaś zbadać, czy inwestor charakteryzując inwestycję na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i na etapie decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo oświadczył, iż oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości objętej wnioskiem. Zdaniem Kolegium już sporządzony na etapie decyzji środowiskowej raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko powinien określić krąg stron postępowania, przy czym interes prawny właścicieli zostanie wskazany przez zakres oddziaływania inwestycji i zależy od tego, które nieruchomości dotknięte są tym oddziaływaniem. Nawet bliska odległość nieruchomości wnioskodawców od terenu inwestycji nie może przesądzić, iż właściciele tych nieruchomości są stronami postępowania, w sytuacji gdy postępowanie wykaże, iż oddziaływanie inwestycji nie rozciąga się na te nieruchomości. Reasumując organ II instancji wskazał, że organ I instancji powinien wznowić postępowanie, a następnie dokonać merytorycznej oceny podstaw wznowienia, by następnie rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na powyższe postanowienie SKO w P. złożył H. G.. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 7 i art. 8 w zw. z art. 76 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz okoliczności, iż organ I instancji podjął czynności i wydał zaskarżone postanowienie zgodnie z wytycznymi Kolegium zawartymi w decyzji z dnia ... 2014 r., nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, a także wydanie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie w sposób sprzeczny z poprzednim rozstrzygnięciem z ... 2014 r., - art. 145 § 1 oraz art. 147 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności wydać postanowienie wznawiające postępowanie zakończone ostateczną decyzją, a następnie dokonać materialnoprawnych podstaw wznowienia postępowania, a także całkowite pominięcie okoliczności, że wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na wniosek strony, a organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskujący posiadają interes prawny, co organ I instancji uczynił, - rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego całkowite pominięcie mimo wcześniejszych wytycznych Kolegium w tej kwestii. Wobec postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W motywach skargi skarżący przypomniał przedbieg postępowania, w tym okoliczność, iż uprzednio wydaną decyzją z dnia ... 2014 r. Kolegium uchylając decyzję Burmistrz R. z dnia ... 2013 r. wskazało, że żaden z wnioskodawców nie wykazał interesu prawnego opartego na przepisie prawa materialnego, a organ I instancji błędnie zastosował przepisy prawa procesowego. W wytycznych tej decyzji SKO w P. nakazało organowi I instancji wezwać wnioskodawców do wskazania ich interesu prawnego, w tym do wskazania przepisów materialnych, które stanowią jego podstawę. Następnie Kolegium wskazało, że po przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania organ I instancji wznowi postępowania, względnie odmówi wznowienia postępowania z braku interesu prawnego wnioskodawców lub niedotrzymania terminu do złożenia wniosku. Skarżący zaznaczył, że powołana decyzja z ... 2014 r. jest ostateczna i stanowi - zgodnie z art. 76 k.p.a. – jako dokument urzędowy dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Burmistrz R. wydając w wyniku tej decyzji postanowienie z dnia ... 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania, wykonał skrupulatnie wytyczne organu odwoławczego. Tymczasem Kolegium wydając zaskarżone postanowienie orzekło w sposób sprzeczny z wcześniejszymi swymi wytycznymi, stwierdzając, że organ I instancji w pierwszej kolejności powinien wszcząć postępowanie i dopiero w jego trakcie badać, czy wnioskodawcy posiadali status stron. Zważywszy, że decyzja z dnia ... 2014 r. jest ostateczna, a na podstawie art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić na wniosek strony, której przymiotu wnioskodawcy nie posiadają, zaskarżone postanowienie zdaniem skarżącego jest wadliwe. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w P. z dnia ... 2015 r., którym uchylono postanowienie Burmistrza R. z dnia ... 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza G. z dnia ... 2012r. ustalającej na rzecz Z. G. warunki zabudowy dla budowy trzech budynków inwentarskich dla chowu indyków, trzech zbiorników na nieczystości ciekłe, sześciu silosów na paszę i trzech zbiorników na olej opałowy, przewidzianej do realizacji na działce nr ... w G. gm. G. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zważyć należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowały podania skierowane do Burmistrza G. odpowiednio z dnia ... 2012 r. grupy wnioskodawców żądających na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza G. z dnia ... 2012 r. Wnioskodawcy, powołując się na bliskie sąsiedztwo nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję objętą wspomnianą decyzją z dnia ... 2012 r. podnieśli, że jako strony zakończonego postępowania zostali bez własnej winy pozbawieni możliwości w nim udziału. W swych podaniach wnioskodawcy podali, że o wydaniu decyzji dowiedzieli się od mieszkańców osiedla, którzy to uzyskali taką wiedzę w trybie dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. określa, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Gwoli wyjaśnienia należy wspomnieć należy, że postanowieniem z dnia ... 2012 r. SKO w P. na podstawie art. 17 pkt 1, 26 § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. wyznaczyło Burmistrza Miasta i Gminy R. do załatwienia powyższych wniosków o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza G. z dnia ... 2012 r. i to Burmistrz R. prowadził postępowanie jako organ I instancji w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia ... 2014 r. tenże Burmistrz na podstawie art. 147, art. 148, art. 149 § 3, art. 149 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania na żądanie wymienionej w sentencji postanowienia grupy wnioskodawców. Co do części z nich (P. i A. R., P. K. i B. P.) organ stwierdził, że złożyli wnioski o wznowienie postępowania z naruszeniem art. 148 k.p.a., albowiem skoro informację o treści decyzji Burmistrza G. powzięli w dniu 14 lipca 2012 r. to podanie o wznowienie postępowania powinni wnieść do dnia 13 sierpnia 2012r . Tymczasem wnieśli dzień później w dniu 14 sierpnia 2012 r. Ponadto co do wszystkich wnioskodawców organ I instancji uznał, że skoro na podstawie art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony to należało rozstrzygnąć, czy wnioskodawcy są stronami postępowania (czy posiadają legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania). Organ uznał na podstawie art. 28 k.p.a., że takowa legitymacja wnioskodawcom nie przysługuje i dlatego odmówił wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie Burmistrza R. z dnia ... 2014 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia prawidłowo stwierdził, że skoro podstawą wznowienia określoną przez wnioskodawców był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to rolą organu I instancji było ustalenie, czy podania zostały wniesione w terminie miesiąca od dnia, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia ... 2012 r. o warunkach zabudowy, a ocenę materialnoprawną podstaw wznowienia postępowania powinno się dokonać po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. W ocenie Sądu rację miało Kolegium uznając, że organ I instancji wadliwie, albowiem przedwcześnie, dokonał na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego oceny, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wskazać należy, iż wnioskodawcy wyraźnie oparli swe podania o wznowienie postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc pozbawienie, bez ich winy, udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, Lex nr 1337356). Odmowa wznowienia postępowania z wniosku złożonego przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r., II SA/Gd 739/13, Lex nr 1470155). Innymi słowy, tylko jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej, ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., I SA/Wa 1015/12, Lex nr 1248022). W świetle okoliczności niniejszej sprawy niedopuszczalna była więc ocena Burmistrza R. dokonana w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, jakoby wnioskodawcom w świetle art. 28 k.p.a. nie przysługiwał przymiot stron w zakończonym decyzją Burmistrza G. z dnia ... 2012 r. września 2010 r. postępowaniu. Oceny tej organ będzie mógł dokonać po wszczęciu postępowania wznowieniowego, jeżeli uzna, że wnioski zostały wniesiony z zachowaniem art. 148 § 2 k.p.a. Trafnie Kolegium wskazało, że aby ocenić, czy z faktu funkcjonowania fermy indyków właściciele nieruchomości zlokalizowanych w określonej odległości od granic terenu planowanej inwestycji może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należy przeanalizować dokumentację z postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Pozwoli to na ustalenie, czy nieruchomości osób żądających wznowienia postępowania znajdują się w obszarze negatywnego oddziaływania inwestycji związanych z hałasem czy odorem, a uciążliwości te w kontekście wykonywania prawa własności (art. 144 k.c.) mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości. W tym celu pomocne będzie sięgnięcie do analiz zawartych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym kontekście nie sposób uznać, by trafne były zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 145 § 1 i art. 147 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie może zgodzić się z zarzutem skargi jakoby orzekając w ten sposób, Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 7, art. 8 w zw. z art. 76 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wcześniejszych wytycznych zawartych we własnej decyzji z dnia ... 2014 r. Zważyć należy, iż choć racją jest, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), korzysta ona także z domniemania, przewidzianego w art. 76 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., I OSK 2384/12, Lex nr 1464730) to należy zważyć, że Kolegium orzekając ponownie dokonało jedynie zmiany uprzednio przyjętej wykładni prawa w zakresie oceny podstaw prawnych podania o wznowienie postępowania administracyjnego, lecz nie zakwestionowało żadnych uprzednio ustalonych okoliczności. Dokument urzędowy w postępowaniu wyjaśniającym może być traktowana jako dowód tego, co zostało w niej stwierdzone, ale w zakresie wyjaśnienia (ustalenia) stanu faktycznego sprawy. Dlatego nie sposób uznać, że w sytuacji, gdy ponownie orzekając Kolegium dokonało korekty uprzednio przyjętej wykładni prawa w zakresie wstępnej oceny podania o wznowienie postępowania, to zobowiązane było, nawet, gdy byłoby to wadliwe, rozstrzygnąć w zgodzie z podanymi wcześniej wytycznymi. Mając powyższe na względzie, po stwierdzeniu, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.