II SA/Po 926/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor. sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi Zrzeszenia Handlu i Usług w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska II SA/Po 926/03 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta, działając na wniosek Zrzeszenia Handlu i Usług w P., na podstawie art. 145 § 1 kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji obejmującej przebudowę istniejącego budynku handlowego firmy "A" przy ul. [...] w P. na potrzeby nowego właściciela wraz z remontem elewacji, przebudową wewnętrznej instalacji oraz zmianą sposobu użytkowania wewnętrznej powierzchni użytkowej z branży przemysłowej na branżę spożywczo-przemysłową zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu [...] r. Zrzeszenie Handlu i Usług w P. wystąpiło o uznanie go za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Wniosek ten należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] r. stwierdzono, iż nie zachodzą żadne przesłanki wznowienia postępowania, a w szczególności możliwość uznania ZHiU za stronę. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Wojewoda, który decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] r. i orzekł o dopuszczeniu Zrzeszenia jako stronę w przedmiotowym postępowaniu. Wobec powyższego postanowiono o wznowieniu postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę-przebudowę istniejącego obiektu handlowego w P. przy ul. [...] i zmianę sposobu użytkowania wewnętrznej powierzchni użytkowej z branży przemysłowej na branżę spożywczo-przemysłową w zakresie zmiany sposobu użytkowania oraz utrzymał w mocy w pozostałej części pozwolenie na przebudowę wnętrza istniejącego budynku handlowego i jego wewnętrznych instalacji elektrycznej, wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, wentylacji, centralnego ogrzewania, instalacji p.poż., wraz z remontem elewacji według przedłożonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu podano, iż Zrzeszenie Handlu i Usług w P. zostało na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] r. dopuszczone na prawach strony jako organizacja społeczna do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. Wojewoda wskazał również na konieczność przeprowadzenia wznowieniowego i wydania decyzji z art. 151 kpa. W trakcie wznowionego postępowania stwierdzono, że decyzja z dnia [...] r. przekraczała w swoim zakresie wniosek inwestora z dnia [...] r., który dotyczył wyłącznie zgody na remont i modernizację obiektu. Rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej decyzji ma na celu doprowadzenie decyzji z dnia [...] r. do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło między innymi Zrzeszenie Handlu i Usług w P., podnosząc, iż nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu oraz, że w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. toczy się przed Wojewodą postępowania o stwierdzenie nieważności, stąd postępowanie wznowieniowe winno ulec zawieszeniu. Powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. zostało decyzją Wojewody z dnia [...] r. uchylone, a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że organ I instancji po wznowieniu postępowania nie zapewnił odwołującym się czynnego udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 10 kpa. Nie zawiadomił stron postępowania o wnoszonych odwołaniach. Odnośnie decyzji z dnia [...] r. toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności i stąd wniosek o zawieszenie postępowania może być uznany za uzasadniony. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta na podstawie art.. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę-przebudowę istniejącego obiektu handlowego w P. przy ul. [...] i zmianę sposobu użytkowania wewnętrznej powierzchni użytkowej z branży przemysłowej na branżę spożywczo-przemysłową w zakresie zmiany sposobu użytkowania oraz utrzymał w mocy w pozostałej części pozwolenie na przebudowę wnętrza istniejącego budynku handlowego i jego wewnętrznych instalacji elektrycznej, wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, wentylacji, centralnego ogrzewania, instalacji p.poż. wraz z remontem elewacji według przedłożonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu organ podał, iż w toku wznowionego postępowania zawiadomiono Zrzeszenie Handlu i Usług w P. o wszczęciu postępowania i możliwości wniesienia wniosków i uwag. Uczestnicy postępowania wnieśli uwagi i zarzuty. Ustosunkowując się do wniesionych zarzutów organ stwierdza, iż pełnomocnictwa udzielane przez inwestora firmę "B" pracownikom firmy "C" były wadliwe pod względem formy, choć wnioski pełnomocników były zgodne z intencjami mocodawcy i zostały przez niego potwierdzone. Dobudowanie rampy nie stanowi o zwiększeniu uciążliwości obiektu. W obiekcie była prowadzona działalność handlowa i wniosek inwestora obejmował przebudowę istniejącego obiektu handlowego bez zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Na gruncie obowiązującego prawa brak jest jednoznacznych rozstrzygnięć czy działalność handlowa jest formą usług. W interesie konsumentów jest jak największa konkurencja wśród sprzedawców. Decyzja z dnia [...] r. przekraczała w swoim zakresie wniosek inwestora z dnia [...] r., który dotyczył wyłącznie zgody na remont i modernizację obiektu. Rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej decyzji ma na celu doprowadzenie decyzji z dnia [...] r. do stanu zgodnego z prawem. Wojewoda, po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do zaleceń Wojewody zawartych w decyzji z dnia [...] r. i wyeliminował stwierdzone w niej nieprawidłowości poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ustosunkowanie się do jego wyników. Rozstrzygnięcie organu I instancji mieści się w dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 kpa. W pierwotnym postępowaniu o pozwolenie na przebudowę organ I instancji nie zawiadomił władających przyległymi nieruchomościami i zainteresowanych organizacji społecznych, czym doprowadził do złamania zasady prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Uchybienie to zostało wyeliminowane w związku z prowadzonym od [...] r. postępowaniem wznowieniowym. Organ I instancji powinien przywołać art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż przywołanie art. 145 § 1 kpa jest niewystarczające, tego typu niedokładności nie mogły jednak rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji skargę złożyło Zrzeszenie Handlu i Usług w P., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 11 kpa. W uzasadnieniu podniesiono, że organy obu instancji nie odniosły się do istotnego żądania skarżącego o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowań o stwierdzenie nieważności prowadzonych przed SKO w P. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Inwestor firma "B" sp. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc m.in., iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zostało zakończone. Decyzją wydaną tego samego dnia, co zaskarżona decyzja, tj. [...] r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe. W myśl art. 149 § 2 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa, po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie co przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku stwierdzenia, iż występuje jedna z podstaw wznowienia wyliczonych w art. 145 § 1 kpa organ uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasadniczo uchylenie decyzji musi dotyczyć całości rozstrzygnięcia, a nie jego części. Dopuszczalność uchylenia tylko części decyzji można by rozważać wyłącznie w sytuacji, gdy wady postępowania (podstawy wznowienia) odnoszą się do takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej. W przedmiotowej sprawie podstawę wznowienia postępowania w ocenie organów obu instancji stanowi okoliczność, iż Zrzeszenie Handlu i Usług w P. bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Jest to podstawa wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, powoduje ona wadliwość całego postępowania. Ten rodzaj wady postępowania skutkować musi uchyleniem decyzji w całości. Niedopuszczalnym jest w oparciu o tę podstawę wznowienia uchylenie decyzji w części, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa stanowi, iż uchylając decyzję organ ma obowiązek na nowo rozstrzygnąć sprawę. Tymczasem Prezydent Miasta w decyzji z dnia [...] r. ograniczył się do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. w zakresie w jakim udzielono inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wewnętrznej powierzchni użytkowej obiektu handlowego i w ogóle na nowo w tym przedmiocie sprawy nie rozstrzygnął. Zważywszy, iż wniosek inwestora z dnia [...] r. nie zawierał żądania wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu organ winien był postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć. Decyzja organu I instancji z dnia [...] r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] r. w zakresie w jakim udzielono spółce "B" pozwolenia na przebudowę obiektu. Przepisy regulujące postępowanie wznowieniowe nie przewidują możliwości wydania rozstrzygnięcia o "utrzymaniu w mocy decyzji". Organ – stosownie do okoliczności sprawy – może albo odmówić uchylenia decyzji, albo uchylić decyzję i sprawę rozstrzygnąć na nowo, albo stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Brak jest też w decyzjach organów obu instancji uzasadnienia rozstrzygnięcia o "utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części". Podkreślić należy, iż decyzja Wojewody z dnia [...] r., w której dopuszczono Zrzeszenie Handlu i Usług do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę budynku handlowego firmy "A" w P., zakończonym decyzja ostateczną Prezydenta z dnia [...] r., została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26.11.2004 r. sygn. II SA/Po 2364/02. W oparciu o rozstrzygnięcie powyższej decyzji wznowiono postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd stwierdził m.in., iż zgłoszenie się organizacji społecznej już po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego czyni niemożliwym dopuszczenie jej do udziału w sprawie. Organizacja, która nie została dopuszczona do udziału w sprawie w trybie art. 31 kpa, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 147 kpa. Zgłoszenie przez nią żądania wznowienia z tej przyczyny jest niedopuszczalne. Lakoniczność wniosku Zrzeszenia z dnia [...] r. nie pozwala na jego jednoznaczną wykładnię. Organy nie wyjaśniły czy zawiera ono żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie w trybie art. 31 kpa, czy żądanie wznowienia postępowania. Skład Sądu w niniejszej sprawie podziela wyżej przytoczone poglądy prawne. Dodatkowo należy dodać, że organizacja społeczna może mieć oczywiście status strony postępowania, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej własnego interesu prawnego lub obowiązku. W takiej sytuacji może również złożyć wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynika sprawy, tj, art. 151 § 1 pkt 2 kpa, co skutkować musi uchyleniem obu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygający ją organ uwzględni wyżej poczynione rozważania i prawidłowo zastosuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z 2002 r.), przy czym koszty zastępstwa procesowego ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 z 2002 r.). Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska