II SA/Po 93/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] 2013 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy M., działając na podstawie art. 17 oraz art. 24, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny oraz dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 2012 poz. 959), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r. poz. 3) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), odmówił przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad siostrą – A. D.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż wnioskodawczyni M. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,1100 ha fizycznych, tj. 3,9390 ha przeliczeniowych, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przytoczył treść art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniając, iż w świetle definicji pracy zawartej w tym przepisie, do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowanie pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co stanowi przesłankę konieczną do przyznania świadczenia. Organ odwołał się w tym zakresie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, cytując, że praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarzadzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, co oznacza, ze sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma zatem potrzeby dokonywać oceny, czy wielkość posiadanego przez rolnika gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. podnosząc, że opiekuje się siostrą, a pracą w gospodarstwie zajmuje się mąż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności organ przytoczył stan faktyczny podając, że z załączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 13 sierpnia 2013 r. wynika, że A. D., ur. 20.06.1957 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na okres do dnia 31 sierpnia 2018 r. W pkt IV wskazano, ze nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. W aktach sprawy znajduje się Orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr 1 w O. z dnia 28 grudnia 1977 r., zaliczające A. D. do II grupy inwalidów ze wskazaniem, że inwalidztwo jest trwałe i istnieje od dzieciństwa. Z akt wynika, że wnioskodawczyni M. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,1100 ha fizycznych, tj. 3,9390 ha przeliczeniowych. Kolegium powołało treść art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, iż organ I instancji zasadnie przyjął, że w świetle tych przepisów rolnik nie może być uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Argumentowano, że rolnik musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Wskazano, że powołana przez organ I instancji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, jest wynikiem rozbieżnych orzeczeń sądów administracyjnych. W świetle tej uchwały prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia. Kolegium wskazało, za uzasadnieniem uchwały, iż rolnik nie jest zatrudniony, gdyż nie jest poddany reżimowi pracy, co do godzin i miejsca wykonywania. Kieruje się rachunkiem ekonomicznym, ale nawet podejmowanie działań nieracjonalnych ekonomicznie nie powoduje pozbawienia go zatrudnienia. Może też zatrudniać pracowników – prowadzenie gospodarstwa może polegać na zarzadzaniu nim. Skoro, jak wynika z akt sprawy, odwołująca się posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 1 ha, czemu nie zaprzecza, to w świetle uchwały NSA świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad siostrą nie może być jej przyznane. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą uważa za niesprawiedliwą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy obu instancji przyjęły, iż jako właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej 1 ha, nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to, zdaniem Sądu, uznać należy co najmniej za przedwczesne. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, aniżeli wymienione w punktach 1-3, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosowanie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 1 ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego, orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. uznające siostrę skarżącej za osobę niepełnosprawną oraz stwierdzające m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr 1 w O. z [...] 1977 r., z którego wynika, że niepełnosprawność ta powstała w dzieciństwie, kserokopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 31.01.2013 r. z której wynika, że skarżąca jest płatnikiem podatku rolnego od gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,9390 ha przeliczeniowych, 5,11002 ha fizycznych. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca posiada status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Organy powołały się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12. W ocenie Sądu stanowisko organów uznać należało za przedwczesne. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, zauważono, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy jednakże zwrócić uwagę, że okoliczności faktyczne sprawy nie są tożsame z okolicznościami określonymi w powołanej powyżej uchwale. W przedmiotowej sprawie ustalono, na podstawie decyzji określającej wysokość podatku rolnego, że skarżąca jest właścicielem użytków rolnych o powierzchni 5,11002 ha fizycznych, co stanowi 3,9390 ha przeliczeniowych. W aktach sprawy brak dokumentacji, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie, czy skarżąca jest jedynym właścicielem gospodarstwa rolnego, czy może wraz z mężem jest jego współwłaścicielem, a wskazać należy, iż według jej oświadczenia, to mąż zajmuje się pracą w gospodarstwie rolnym. Z akt sprawy nie wynika również, czy skarżąca podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). W powyższych okolicznościach faktycznych należy zwrócić uwagę, że organy orzekające w sprawie przyjęły automatycznie, że już samo posiadanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego przesądza o tym, że jest ona rolnikiem, nie wyjaśniając jednoznacznie, czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik", jednakże jego definicja zawarta jest w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.). Otóż w myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy rolnikiem, co do zasady, jest osoba prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. Natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Do definicji tej odsyła również ustawa o świadczeniach rodzinnych, która w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym, to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym. Przy tym wskazać należy, że ustawa o podatku rolnym wiąże skutki fiskalne nie z posiadaniem statusu rolnika czy prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a z samym faktem posiadania gruntów rolnych (art. 3 ust. 1-5), wyjątek wyraźnie zaznaczając w art. 3 ust. 6, w którym obowiązek podatkowy co do gruntów objętych współwłasnością (będących we współposiadaniu) dwóch i więcej osób, jeżeli grunty te stanowią gospodarstwo rolne, nakłada na tego współwłaściciela (posiadacza), który to gospodarstwo prowadzi w całości. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że ubezpieczeniom społecznym z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1), natomiast inny rolnik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania, podlega ubezpieczeniu na wniosek (art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 1). Należy przy tym podkreślić, że przy ustalaniu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników ustawowe domniemanie z art. 38 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, że właściciel gruntów zaliczanych do użytków rolnych prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach (jak i że podatnik podatku rolnego prowadzi działalność rolniczą w rozmiarze wynikającym z zakresu opodatkowania – art. 38 pkt 2), może być obalone odpowiednimi dowodami (por. stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I UK 59/05, OSNP 2006/19-20/310, LEX nr 176549 i w wyroku z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt II UKN 276/00, PPiPS2002/10/42, LEX nr 152694). Jest to konsekwencją podstawowej zasady dotyczącej podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, która wiąże podleganie ubezpieczeniu z faktem prowadzenia działalności rolniczej, a nie samym faktem posiadania czy dysponowania własnością gospodarstwa rolnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt III AUa 504/04). Podkreślenia przy tym wymaga, że w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły, czy skarżąca jest ubezpieczona w KRUS. Odniesienie wyżej przywołanych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ustawy o podatku rolnym do sytuacji skarżącej pozwala na stwierdzenie, że wprawdzie skarżąca jest właścicielem użytków rolnych (jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ustawy o podatku rolnym), jednak nie przesądza to o konieczności zakwalifikowania skarżącej jako rolnika. Dokonując wykładni omawianych przepisów należy również mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2012 poz. 803 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy za rolnika, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Zgodnie z art. 6 ust.2 tej ustawy uważa się, że osoba fizyczna osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie, podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie (pkt 1 a, 1b) i zarazem posiada kwalifikacje rolnicze. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 wiąże posiadanie kwalifikacji rolniczych z uzyskanym wykształceniem w tym kierunku lub stażem pracy w rolnictwie (pkt 2 lit. a-d). Z kolei przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, że dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z wymienionych regulacji w sposób oczywisty wynika, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie działalności rolniczej, co obejmuje również podejmowanie decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie Skoro materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie pozwala ocenić, czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, to w tym zakresie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, determinujący kierunek jej rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] 2013 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny ustalić, czy skarżąca faktycznie posiada status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej ocenić, czy skarżąca podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną siostrą.