II SA/Po 931/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; oddala skargę Pismem z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Komendant Powiatowy Policji w C. poinformował S. M. – w odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] maja 2014 r., - że w chwili zwolnienia skarżącego ze służby przepis art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie przewidywał wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy za 2013 r. Wprawdzie przepis ten uległ następnie zmienia, lecz ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych, wobec czego żądanie skarżącego nie mogło być spełnione. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. S. M. odwołał się od powyższego pisma z dnia [...] maja 2014 r., uznając, że stanowi ono w istocie decyzję administracyjną, oraz zarzucając kwestionowanemu przez siebie rozstrzygnięciu naruszenie: (1) art. 114 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji, zmieniony ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmienia ustawy o Policji (Dz. U. poz. 1351) poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje obecnie prawo do żądania wypłaty ekwiwalentu za urlop, (2) art. 66 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nierespektowanie konstytucyjnych praw skarżącego i stawianie przepisu ustawowego ponad przepisem konstytucyjnym, co doprowadziło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej i ochrony praw nabytych, oraz (3) art. 11 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niedostateczne i nadmierne zwięzłe wyrażenie stanowisko przez organ I instancji oraz nieodniesienie się do merytorycznych argumentów podniesionych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniosek o wypłatę ekwiwalentu za urlop został złożony organowi I instancji w okresie obowiązywania znowelizowanego art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o Policji. Przepis ten nie narusza już Konstytucji RP w zakresie możliwości uzyskania omawianego świadczenia przez funkcjonariusza Policji. Ponadto w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., na mocy których skarżący został zwolniony ze służby, nie odniesiono się w ogóle do wypłaty lub odmowy wypłaty ekwiwalentu za urlop za 2013 r. Nie wydano też odrębnej decyzji w tym zakresie. Jedynie na świadectwie pracy uczyniono wzmiankę, że omawiane świadczenie nie przysługuje na podstawie art. 114 ust. 3 cytowanej ustawy. W konsekwencji organ I instancji nie może twierdzić, że skarżącemu nie należy się ekwiwalent za urlop, skoro zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło przed wspomnianą nowelizacją przepisów ustawy o Policji, a do chwili obecnie zostało podjęte żadne rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop. Organ I instancji nie uwzględnił zatem w ogóle tej okoliczności, że wniosek o wypłatę ekwiwalentu za urlop został złożony już po wejściu w życie wymienionej nowelizacji. Kwestionowane rozstrzygnięcie budzi tym bardziej wątpliwości, że organy administracji publicznej wydały jednak decyzje administracyjne o odmowie przyznania skarżącemu nagrody. Ponadto skarżący zakwestionował konstytucyjność art. 144 ust. 3 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia go ze służby. Konstytucja RP gwarantuje bowiem skarżącemu nabycie prawa do urlopu, a skoro nie wykorzystał on w pełni przysługującego mu uprawnienia, to powinien z tego tytułu otrzymać rekompensatę finansową. Tymczasem w sprawie należy odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, OTK-A 2010, nr 2, poz. 14 (Dz. U. nr 34 poz. 190). Wprawdzie w powyższym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny odniósł się jedynie do art. 114 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji, lecz niemniej wyrażony tam pogląd, że prawo do ekwiwalentu za urlop musi odpowiadać wymogowi z art. 31 ust. 3 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP jest aktualne w niniejszej sprawie. Poza tym odpowiedź udzielona przez organ I instancji na jego żądanie jest zbyt zwięzła i nie zawiera odnosi merytorycznie do argumentów skarżącego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Komendant Policji w Poznaniu na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając zarazem, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w C. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 45 ust. 3 powołanej ustawy o Policji zwolnił S. M. ze służby z dniem [...] kwietnia 2013 r. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego Wielkopolski Wojewódzki Komendant Policji w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., przy czym skarga od tego rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Następnie organ odwoławczy przytoczył przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, dodając przy tym, że art. 114 ust. 3 cytowanej ustawy kształtował odmiennie od innych funkcjonariuszy Policji sytuację prawną policjantów, którzy zostali zwolnieniu ze służby na mocy art. 41 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy. W dacie zwolnienia skarżącego ze służby w art. 114 ust. 3 wymienione ustawy użyte było sformułowanie "ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby", co jednoznacznie wykluczało przyznanie policjantowi, o którym mowa w tym przepisie, omawianego świadczenia za rok, w który został zwolniony ze służby. Gdyby natomiast intencją ustawodawcy było jednolite traktowanie wszystkich zwalnianych policjantów, to art. 114 ust. 2-4 tejże ustawy byłyby zbędne. W nowym brzmieniu poruszanego przepisu takie ograniczenie wypłaty ekwiwalentu za urlop nie zostało przewidziane, co nie zmienia faktu, że nowelizacja weszła w życie dopiero w dniu [...] maja 2013 r., tj. po dacie zwolnienia skarżącego ze służby. Organ II instancji wskazał przy tym, że powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. dotyczył innej kwestii niż ta, która jest przedmiotem obecnego postępowania. Ponadto świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby wypłacane są w drodze czynności materialno-techniczne; żadne przepisy nie nakazują w tym zakresie wydawać decyzję administracyjną. Organ odwoławczy dodał przy tym, że Komendant Powiatowy Policji w C. powinien był rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej, uznając jednocześnie że pismo z dnia [...] maja 2014 r. stanowiło w istocie taką decyzję. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. S. M. zaskarżył powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie znowelizowanego art. 114 ust. 3 powołanej ustawy o Policji oraz (2) art. 66 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i zasady ochrony praw nabytych, gdyż organ II instancji inaczej traktuje osobę zwolnioną w 2013 r., a inaczej osobę zwolnioną w 2014 r. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. S. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w C. z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu za urlop niewykorzystany w 2013 r. (k. 1-2 akt adm.). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczyły pytania, czy zastosowanie w niniejszej sprawie powinny znaleźć przepisy regulujące przyznawanie omawianego świadczenia w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby czy raczej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania kontrolowanych obecnie decyzji. W toku postępowania organy administracji publicznej konsekwentnie twierdziły, że niniejsza sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie zwolnienia skarżącego ze służby. Stanowisko to w pełni podziela również Sąd. Należy przede wszystkim podkreślić, że dla określenie świadczeń nabytych w związku ze zwolnieniem ze służby miarodajna jest co do zasady chwila wystąpienia skutku w postaci rozwiązania stosunku służbowego. Moment ten wyznacza bowiem zakres praw nabywanych przez zwalnianego policjanta, a organy administracji publicznej nie mogą przyznać mu dodatkowych praw, niewymienionych przez ustawodawcę, lub uszczuplić prawa wyraźnie wskazane we właściwych przepisach. Jeżeli zatem skarżący nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego. Przeciwny wniosek prowadziłby do destabilizacji systemu prawnego, gdyż jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń, przyznawanych w szczególności w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co należy uznać za niedopuszczalne. Jedyny wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości ustanowi przepis, zwłaszcza przepis przejściowy, przyznający określonemu podmiotowi retroaktywnie dodatkowe uprawnienie, zgodnie z paremią, że tylko prawo surowsze zawsze nie działa wstecz (lex severior retro non agit). Przełamanie opisanego wcześniej zakazu retroakcji odnosi się jednak wyłącznie do przypadków szczególnych i nie może być domniemywane. W szczególności prosta nowelizacja przepisów w żadnej mierze nie wywołuje skutku ex tunc, gdyż nowe uregulowanie co do zasady oddziałuje jedynie na przyszłość. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że S. M. został zwolniony ze służby rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 19-21 akt adm.) na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687 z późn. zm.). W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., zwalniając skarżącego z służby z dniem [...] kwietnia 2013 r. (k. 24-28 akt adm.). Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 722/13, oddalił skargę na wymienioną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. (k. 29-52 akt adm.). Orzeczenie to jest prawomocne. W konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć art. 114 ust. 3 powołanej ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] kwietnia 2013 r. Zgodnie z tym przepisem, policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz art. 41 ust. 2 pkt 8 cytowanej ustawy otrzymywał 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej jednak niż za okres, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, tj. za okres ostatnich 3 lat kalendarzowych. Użycie w powyższym przepisie zwrotu "urlopy [...], niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby" jednoznacznie wskazuje, że policjant nie mógł otrzymać ekwiwalentu za urlop za rok, w którym został zwolniony ze służby. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to, że S. M. w ogóle nie nabył prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany w 2013 r., gdyż takie uprawnienie nie przysługiwało mu. Należy przy tym zaznaczyć, że w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. skarżący sam przyznał, że otrzymał ekwiwalent pieniężny za urlop niewykorzystany w 2011 r. i 2012 r. Tym samym należy uznać, że zwalniając S. M. ze służby, organy administracji publicznej orzekły o wszystkich świadczeniach z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jakie wtedy przysługiwały skarżącemu. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można bowiem wskazać jeszcze jakiegoś innego świadczenia, co do którego niezbędne byłoby wydanie orzeczenia. Nie ulega zarazem wątpliwości, że art. 114 ust. 3 powołanej ustawy ten miał charakter represyjny, gdyż dotyczył przypadku zwolnienia policjanta ze służby w związku z (1) wymierzeniem mu kary dyscyplinarnej, (2) skazaniem prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyśle, ścigane z oskarżenia publicznego bądź też (3) popełnieniem czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie na służbie. Opisane wyżej sytuacje są przy tym szczególnie naganne, jeśli uwzględni się fakt, że Policja stanowi formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 tejże ustawy), a policjant powinien mieć nieposzlakowaną opinię (art. 25 ust. 1 tejże ustawy), co z kolei może uzasadniać ukształtowanie w art. 114 ust. 3 powołanej ustawy w sposób mniej korzystny sytuacji osoby zwolnionej ze służby niż w art. 114 ust. 1 cytowanej ustawy. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów Konstytucji. Należy przy tym zaznaczyć, że nietrafne było również powoływanie się przez skarżącego na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, OTK-A 2010, nr 2, poz. 14 (Dz. U. nr 34 poz. 190). Orzeczenie to dotyczy bowiem jedynie art. 114 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy i to tylko w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe". W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny wskazał przede wszystkim na arbitralność wymienionego ograniczenia czasowego prawa do ekwiwalentu pieniężnego. Tym samym tylko w zakresie, w jakim art. 114 ust. 3 in fine cytowanej ustawy odsyła do art. 114 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, można by ewentualnie mówić o niekonstytucyjności przyjętego rozwiązania legislacyjnego. Przypadek ten jest jednak bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący nie domagał się wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy za lata poprzedzające rok zwolnienia go ze służby. Co więcej, jak wskazywano wcześniej, w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wyraźnie stwierdził otrzymanie omawianego świadczenia za 2011 r. i 2012 r. Stanowisko zawarte w wymienionym wyroku za dnia 23 lutego 2010 r. nie znajdowało zatem odniesienia w rozpatrywanej sprawie. Wreszcie należy zauważyć, że art. 114 ust. 3 powołanej ustawy o Policji został znowelizowany ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1351), która weszła w życie w dniu 5 grudnia 2013 r. W znowelizowanym brzmieniu art. 114 ust. 3 cytowanej ustawy o Policji stwierdza, że policjant zwalniany ze służby na podstawie 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz art. 41 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 114 ust. 2 wymienionej ustawy. Niewątpliwie zastosowanie tego rozwiązania byłoby korzystniejsze dla skarżącego. Uwaga ta nie zmienia jednak fakt, że S. M. został zwolniony nie tylko przed wejściem w życie powołanej ustawy nowelizującej, lecz także przed jej uchwaleniem. Ponadto ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, które pozwalałyby na stosowanie nowego uregulowania z mocą wsteczną. Jak wskazano natomiast wcześniej, sam fakt zmiany przepisu w żadnym wypadku nie wystarcza do przełamania zakazu retroakcji. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.