II SA/Po 931/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skarg B. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] i [...] w przedmiocie świadczeń wychowawczych uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Burmistrza Gminy P. z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] i [...] Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Burmistrza Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] czerwca 2021 r., [...], [...] odmawiające przyznania B. B. świadczenia wychowawczego na okres od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] lutego 2021 r. na rzecz syna V. B. oraz przyznania B. B. świadczenia wychowawczego od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] lutego 2021 r. na dzieci T. B., Z. B., L. B. oraz L. B.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. B. B. zwrócił się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...]. Opisanymi powyżej decyzjami z dnia [...] czerwca 2021 r., [...], [...], Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że świadczenie wychowawcze przysługuje między innymi cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Posiadana przez wnioskodawcę karta pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" utraciła ważność z dniem [...] lipca 2019 r., a kolejna karta pobytu została wydana w dniu [...] marca 2021 r., przy czym wnioskodawca przedłożył ją organowi w dniu [...] kwietnia 2021 r. W odwołaniu od powyższych decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. B. B. wskazał, że oczekiwanie na kartę pobytu trwało dwa lata i było niezależne od wnioskodawcy. Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone decyzję w mocy, wskazując, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej jako: "u.p.p.w.d."), wymaga od wnioskodawcy posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Skarżący spełnił zatem powyższą przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego dopiero w dniu [...] marca 2021 r., a we wnioskowanym okresie nie posiadał on prawa do świadczeń. Skargę na powyższe decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. B. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wskazując, że oczekiwanie na kartę pobytu trwało dwa lata i było niezależne od wnioskodawcy, a organ prowadzący postępowanie powinien wziąć pod uwagę powyższe okoliczności. Skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] została zarejestrowana pod sygn. II SA/Po [...], natomiast skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] została zarejestrowana pod sygn. II SA/Po [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej w pierwszej kolejności o ich odrzucenie, wskazując, że zostały one doręczone skarżącemu w dniu [...] września 2021 r., natomiast weryfikacja numeru przesyłek wskazuje, że zostały one nadane w dniu [...] października 2021 r., a więc z naruszeniem terminu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył skargi II SA/Po [...] oraz II SA/Po [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargi okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Równocześnie, z uwagi na wniosek Kolegium dotyczący konieczności odrzucenia skargi z uwagi na niedochowanie terminu do jej wniesienia, Sąd zauważa, ze niewątpliwie obie zaskarżone decyzje zostały doręczone skarżącemu w dniu [...] września 2021 r., co potwierdzają załączone do akt administracyjnych sprawy podpisane przez dorosłego domownika zwrotne potwierdzenia odbioru. Tego też dnia – [...] września 2021 r., rozpoczął swój bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, o jakim mowa w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który upływał z dniem [...] października 2021 r. Jak wynika z akt sądowych przesyłka pocztowa zawierająca skargę została nadana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] października 2021 r., co potwierdza zarówno pieczęć placówki nadawczej, jak i powszechnie dostępne informacje dotyczące śledzenia przesyłek (por. k. 15 akt sądowych II SA/Po [...] oraz k. 15 akt sądowych II SA/Po [...]). Oznacza to, że skargi, przy uwzględnieniu treści art. 53 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostały wniesiona ostatniego dnia, a zatem są dopuszczalne. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiły decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Burmistrza Gminy P. odmawiające przyznania B. B. świadczenia wychowawczego na okres od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] lutego 2021 r. na rzecz syna V. B. oraz przyznania B. B. świadczenia wychowawczego od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] lutego 2021 r. na dzieci T. B., Z. B., L. B. oraz L. B.. Mając na uwadze treść skargi wskazać należy, że istota zawisłej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy cudzoziemiec nie posiadający karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" może być mimo to w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. uprawniony do świadczenia wychowawczego, jeżeli przed upływem ważności poprzedniej karty pobytu wystąpił o kolejne zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w Polsce (wskutek czego cudzoziemiec tymczasowo zachowuje swój dotychczasowy status)? Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Organy w przedmiotowej sprawie przyjęły, że cudzoziemiec, który w danym momencie formalnie nie legitymuje się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", nie jest uprawniony do świadczenia wychowawczego. Organy przy tym nie wzięły pod uwagę ani nie rozważały szerszego kontekstu regulacji prawnych, które kreują status legalnie przebywającego cudzoziemca w Polsce. W konsekwencji w ocenie Sądu przyjęta przez Prezydenta, a następnie Kolegium wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. – oparta na formalnym potraktowaniu warunku określonego w tym przepisie – nie jest właściwa. Pojęcie "posiadania karty pobytu z adnotacją" uległo już wyjaśnieniu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w oparciu o uzupełnienie wyników wykładni językowej wykładnią celowościowej oraz systemową (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 7 października 2016 r., I SA/Wa 1197/16; z dnia 12 września 2019, I SA/Wa 1050/19 i z dnia 3 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1890/19, w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016, II SA/Ol 995/16 i z dnia 11 marca 2021 r., II SA/Ol 924/20; w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r., w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017 r., II SA/Łd 946/16 i z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 23/17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 2337/17; z dnia 20 lutego 2018 r., I OSK 2426/17 i z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 535/18). W rozwiniętej już linii orzeczniczej, którą Sąd akceptuje, w oparciu o powiązanie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 354, z późn. zm., dalej "u.c.") oraz art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1409, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z."), wyjaśniono, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że skarżący nie posiadał karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" w dniu złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na rzecz swoich dzieci oraz w okresie, na jaki to świadczenie miałoby zostać przyznane. Jednakże, jak można wstępnie wnioskować na podstawie wypowiedzi skarżącego oraz zebranych w aktach dokumentów, pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był legalny w momencie złożenia przez niego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz w okresie na jaki miało ono zostać przyznane. Tak samo skarżący był uprawniony w tym czasie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja, której treść nie została poddana ocenie przez organy w celu ustalenia czy jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu złożenia wniosku oraz w okresie świadczeniowym był legalny, oraz czy przysługiwało mu na moment złożenia wniosku oraz w okresie świadczeniowym uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o udzielone mu ku temu zezwolenie lub w związku ze zwolnieniem ex lege skarżącego od obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Okolicznością bezsporna pozostaje, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz na pracę, nie był pierwszym takim wnioskiem, a kolejnym, powiązanym z utratą okresu obowiązywania posiadanej przez niego karty pobytu, co przesądza, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę z 2021 r. było dla niego kolejnym zezwoleniem. W świetle powyższych ustaleń, stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., Sąd uznał, że jest wysoce prawdopodobnym, iż pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był legalny od dnia złożenia wniosku (19 czerwca 2019 r.), do dnia, w którym zezwolenie na pobyt czasowy (decyzja Wojewody W. z dnia [...] lutego 2021 r., [...] o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] lutego 2024 r.), stało się ostateczne. W przypadku potwierdzenia takiego stanu rzeczy, pierwsza przesłanka przyznania prawa do świadczenia wychowawczego zostałaby przez skarżącego spełniona. Równocześnie rozważenia wymagało, że w aktach sprawy że w aktach sprawy znajduje się datowane na dzień [...] września 2019 r., nr [...] wydane przez Wojewodę zezwolenie na pracę skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do okoliczności powyższej organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie odniosły się jednak w jakikolwiek sposób, co wskazuje na naruszenie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu przyjąć zatem należy w niniejszej sprawie, że skarżący po pierwsze skarżący posiadał wcześniej uprawnienie do wykonywania pracy oraz, że nabył je przed rozpoznaniem jego wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Oznacza to, że zapewne w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz jego dzieci, a także w okresie świadczeniowym, posiadał on uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo tego, że jego kolejny wniosek z 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został załatwiony decyzją Wojewody W. dopiero w lutym 2021 r. W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stała się ostateczna, cudzoziemiec podlegał ochronie wynikającej z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. w powiązaniu z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b u.p.z., ze względu na legalność jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przysługujące mu uprawnienie do legalnego wykonywania pracy, powinien być traktowany tak samo jak osoba posiadająca kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Oznacza to, że taki cudzoziemiec spełniałby przesłankę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d in principio u.p.p.w.d. Jak już zaznaczono na wstępie, organy postąpiły niewłaściwie, przyjmując, że tylko rozumiane formalnie posiadanie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jest warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego. W okolicznościach takich, w jakich znalazł się skarżący, należało bowiem brać pod uwagę szersze regulacje prawne dotyczące cudzoziemców i rynku pracy, które kształtują status prawny cudzoziemca w Polsce, zwłaszcza obejmują go nieprzerwaną, równoważną ochroną, jeżeli cudzoziemiec występuje o zezwolenia na pobyt i pracę na kolejne okresy przez upływem terminu wygasających zezwoleń. W konsekwencji powyższego zanadto ograniczony okazał się zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku skarżącego. W świetle art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. organy powinny wziąć pod uwagę dokumentację dostarczoną przez wnioskodawcę, w szczególności przedstawiony odcisk stempla w dokumencie podróży. Powinny w szczególności potwierdzić, czy jest on osobą – tak jak zdają się wskazywać zebrane dowody – która uprzednio już posiadała zezwolenie na pobyt i pracę i czy w kontekście tego właśnie ubiegał się o zezwolenie na następny okres (wtedy prawo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawo do pracy traktować należy jako nieprzerwane). Rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku w zakresie wykładni tego przepisu, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji.