II SA/Po 948/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...]zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...], obręb S., położonej w P. przy ul. G./T.. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp) i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...], obręb S., położonej w P. przy ul. G./T.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że dla terenu, na którym ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek sporządzonej analizy obszaru wyznaczonego w odległości niemniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację inwestycji ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej. Organ wskazał, że przeprowadzona analiza wykazała, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Planowana inwestycja nie narusza wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji wnieśli M. G. i M. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Żądaniem odwołania objęto także uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu wskazano, iż M. G. i M. G. są właścicielami dz. nr [...], która graniczy m.in. ze wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dz. nr [...]. W dalszej kolejności zwrócono uwagę, iż organ I instancji dokonał ustalenia warunków zabudowy ustalając jej parametry w oparciu o dowolnie wybrane działki. Nadto wskazano, że inwestycja zrealizowana zgodnie z warunkami określonymi w decyzji pierwszoinstancyjnej, przez wzgląd na wielkość, przeznaczenie i liczbę lokali, w rzeczywistości byłaby budynkiem wielorodzinnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Kolegium zaprezentowało definicję pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wskazując, że błędnie w odwołaniu od decyzji I-instancyjnej wywodzi się, jakoby planowana inwestycja stanowiła w istocie budynek wielorodzinny. W dalszej części uzasadnienia podzielono stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Inwestycja uzyskała pozytywne opinie dysponentów mediów, wody, gazu, energii elektrycznej, odprowadzania ścieków, a zarządca drogi wskazał warunki uzyskania pozwolenia na budowę. Kolegium stanęło na stanowisku, iż planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wnieśli M. G. i M. G. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez wydanie decyzji z [...] r. pomimo, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną (której kserokopię załączono – k.12). W skardze zażądano również stwierdzenia nieważności decyzji Wymienionego Kolegium z dnia [...]r. , uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009r., przekazującej sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślono także i w tym wypadku, iż sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, doszło więc do naruszenia przepisu art. 156§1pkt. 3 kpa. Podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa z uwagi na brak pod decyzją uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. podpisów wszystkich członków organu oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ppsa), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Działając przy tym w myśl art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Uprzedzając właściwe rozważania i odnosząc się na wstępie do zarzutów skargi zmierzających w istocie do wykazania wad uzasadniających – w ocenie skarżących - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wyjaśnić należy że okazały się one nieuprawnione. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie, iż w sprawie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Za przyjęciem trafności wywodów skargi nie przemawia również, załączony do skargi projekt decyzji, podpisany wyłącznie przez sprawozdawcę (k. 12). Przede wszystkim zauważyć, bowiem należy, że decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym, skierowanym do konkretnego adresata i winna być zakomunikowana temu adresatowi w przewidzianej prawem formie. Dopiero spełnienie tej przesłanki, nadaje, podjętej przez organ administracji czynności, walor wiążącej decyzji administracyjnej. W myśl art. 110 kpa organ administracyjny, który wydał decyzję, jest nią związany - od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia - o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja, która nie została stronom doręczona ani ogłoszona, stanowi jedynie projekt decyzji, którym organ administracji nie jest związany. Tak więc, fakt pozostawienia nawet w aktach administracyjnych sprawy egzemplarza projektu decyzji podpisanego wyłącznie przez jednego członka składu orzekającego, nie ma wpływu na ocenę ważności zaskarżonej decyzji. "Decyzja" w takiej formie nie została, bowiem stronie skarżącej doręczona. Skoro natomiast przesłany przez pełnomocnika skarżących projekt decyzji Kolegium nie został wprowadzony do obrotu prawnego, wszelkie zarzuty skargi jego dotyczące nie podlegają kontroli Sądu. Przechodząc z kolei do kontroli legalności decyzji Kolegium z [...] r. nr SKO-GP-4000/771/2009 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji wskazać należy na wady, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego artykułu. Tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 – dalej rozporządzenie z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań). Ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp następuje poprzez przeprowadzenie Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej również – Analiza), zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej jest, więc warunkiem wydania odpowiadającej wymogom prawa decyzji o warunkach zabudowy. Poprawnie przeprowadzona Analiza służy zapewnieniu zgodności powstającej w sąsiedztwie zabudowanych działek nowej zabudowy z charakterystyką urbanistyczną (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektoniczną (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Prowadząc postępowanie organ musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, tak aby stwierdzić co na danym obszarze jest normą, a co odstępstwem od niej, a następnie w oparciu o tak przeprowadzoną analizę ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja musi stanowić kontynuację funkcji występującej na danym terenie. Natomiast ustalenie konkretnych parametrów wynikających z rozporządzenia wynika z konieczności zachowania ładu przestrzennego i winno nawiązywać do wyników dokonanej analizy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia przy tym zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, pojmowanego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Przeprowadzona w sprawie Analiza musi więc prawidłowo określać charakterystykę terenu na którym położona jest działka przeznaczona do zainwestowania. Prawidłowo, analizę prowadzi się w granicach obszaru analizowanego. W tym celu na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, wyznacza się ów obszar, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań). Z treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, wynika też, że granice obszaru analizowanego winny rozciągać się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, tak że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. W niniejszej sprawie pomimo, że obszar analizowany wyznaczony został poprawnie, przeprowadzona analiza charakteryzuje się ewidentną wadliwością. W istocie, bowiem, wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 upzp. Przy czym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uznaje się wszystkie działki położone - w - obszarze analizowanym (por. wyrok WSA z 25.01.2005 r., sygn. II SA/Bk 677/04). W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego, jednak z niezrozumiałych powodów przedmiotem analizy stały działki położone głównie poza tym prawidłowo wyznaczonym obszarem. Dokonując, bowiem zestawienia części tekstowej załączonej do akt sprawy Analizy z jej załącznikiem mapowym wskazać należy, że ustalając wymagania, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań organ błędnie swoje ustalenia poczynił w oparciu o parametry i cechy dz. nr [...]-[...]. Uczynienie wskazanych działek punktem odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy" uznać należy za wadliwe i nieuzasadnione. Wskazane działki położone są, bowiem poza wyznaczonym w niniejszej sprawie obszarem analizowanym. Organ dokonując analizy w oparciu o wskazane działki, jednocześnie odstąpił od przyjęcia za punkt odniesienia większości działek położonych w obszarze analizowanym. Wprawdzie ewentualne wyznaczenie większego obszaru analizowanego uznać należy za dopuszczalne, jednak wówczas organ obowiązany jest dać przede wszystkim wyraz takiemu stanowi rzeczy. Ponadto, organ wyznaczając obszar analizowany w granicach większych niż minimalne wielkości, wynikające z rozporządzenie z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań winien szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić dlaczego w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba wyznaczenia takiego obszaru analizowanego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wskazano aby w ogóle intencją organu było wyznaczenie większego obszaru analizowanego niż wynika to z minimalnych wielkości przyjętych w §3 ust.2 rozporządzenia. Przyjęte do porównania działki, położone są poza wyznaczonym przez organ obszarem. Pozostaje to w sprzeczności z przepisami rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań w myśl którego obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1), natomiast wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustala się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 ), szerokość elewacji frontowej na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (§ 6 ust. 1), a geometrię dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8). Podkreślenia w sprawie wymaga również, iż organy sprzecznie z powyżej opisanymi zasadami analizą objęły jedynie zabudowę o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej w sytuacji gdy na badanym obszarze znajdowała się także zabudowa bliźniacza i wolnostojąca. Badanie należało odnieść do całej zabudowy znajdującej w obszarze analizowanym, aby zapewnić zgodność nowej zabudowy z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną zabudowy już istniejącej. W konsekwencji ustalenia organów w omawianym zakresie należało uznać za dowolne. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie, nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Reasumując zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów § 3 ust.1 i 2 oraz § 5 - 8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań oraz przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ - w przypadku braku miejscowego planu, w celu ustalenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy - prowadząc postępowanie dochowa wymogom wynikającym z cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań. W szczególności zaś przeprowadzi analizę w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego i na tej podstawie ustali wymagania w zakresie: - linii zabudowy, - wielkości powierzchni zabudowy, - szerokości elewacji frontowej, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, - geometrii dachu planowanej zabudowy. Przedmiotem badania obejmie zabudowę, znajdującą się w obszarze analizowanym i na jej podstawie ustali dopuszczalną funkcję i cechy nowej zabudowy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska