II SA/Po 948/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi N. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...]. Decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] nakazał N. Ł. zwrot nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu za okres od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. w kwocie brutto 3.025,50 złotych. Za podstawę prawną przyjął art. 76 ust. 1, 2 i 6, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1065) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Tekst jednolity Dz.U. z2016r. poz. 23 ze zm.) W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] orzekł wobec N. Ł. o zwrocie nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu w kwocie brutto 3.025,50 złotych oraz kosztów badań lekarskich w wysokości 35,00 złotych, co daje łącznie 3.060,50 złotych. W wyniku odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr PS- [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekł o zwrocie nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu w kwocie brutto 3.025,50 złotych. N. Ł. w odwołaniu od powyższego wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wojewoda Wielkopolski decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzję oparł o art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie nie występują podstawy prawne do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] i umorzenia postępowania. Streścił dotychczasowy stan rzeczy wskazując, że Starosta wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. o utracie przez N. Ł. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r. z powodu podjęcia pracy. Decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o przyznaniu N. Ł. prawa do stypendium od dnia [...] października 2014 r. w okresie odbywania stażu, uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz o utracie prawa do stypendium z dniem [...] stycznia 2015 r. w związku z odbywania stażu. W decyzji zawarto pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia odwołania. Korespondencję z ww. decyzją odebrała E. Ł. - matka strony.. Do dnia [...] grudnia 2016 r. N. Ł. nie wniosła odwołania, dlatego ww. decyzja stała się prawomocna. Wojewoda wywiódł na tej podstawie, że stwierdzenie zawarte w odwołaniu o równoczesnym wysłaniu przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz decyzji w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej w tej samej kopercie nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym. W konsekwencji uprawomocnienia się decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] i prowadzenia postępowania przez organy I i II instancji, Starosta wydał decyzję z dnia [...].06.2017 r. znak [...] orzekającą o zwrocie przez N. Ł. nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu za okres od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. w kwocie 3025,50 zł brutto. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] jest konsekwencją uprawomocnienia się decyzji Starosty znak [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Dalej Wojewoda argumentował, że strona w dniu rejestracji, tj. w dniu [...] września 2013 r., potwierdziła własnoręcznym podpisem na druku informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy zapoznanie się i zobowiązanie się do przestrzegania m.in. obowiązku zawiadomienia w ciągu 7 dni PUP o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (punkt IV 8. informacji). W punkcie II 2. informacji wyjaśniono, iż niewykonywanie innej pracy zarobkowej oznacza niewykonywanie pracy lub nieświadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenie, umowy o dzieło. Informacja zawiera pouczenia sformułowane w sposób jasny i czytelny, również dla osób nieposiadających wykształcenia prawniczego. Ponadto, jeden egzemplarz informacji strona otrzymała w dniu rejestracji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu o niewyjaśnieniu podstawy prawnej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, Wojewoda wskazał, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odniesienie się przez organ odwoławczy do zagadnień, które przez organ I instancji zostały pominięte lub nienależycie rozważone, nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Skargę do Sądu na powyższe złożyła N. Ł.. Wniosła o uchylenie decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz umorzenie postępowania w niniejszej sprawie lub ewentualnie o zmianę powyższej decyzji przez ustalenie, że skarżąca nie ma obowiązku zwrotu otrzymanego stypendium. Uzasadniając skargę streściła stan sprawy i wskazała, że według organu pierwszej instancji popełniła błąd za który ma płacić teraz 3.025,- zł gdy tymczasem organ wielokrotnie popełniał błąd i nie ponosi tego skutku. Wyjaśniła, że błąd popełniła całkowicie nieświadomie. Według skarżącej nie spełniała kryterium osoby bezrobotnej tylko w okresie od [...].12.2013 do [...].12.2013r. , ale w tym okresie nie odbywała stażu. Staż był pod koniec 2014 roku i w tym okresie nigdzie nie pracowała i spełniała wszystkie warunki bycia osoba bezrobotną. Wypełniając dokumenty do stażu oświadczyła prawdę nie wprowadziła świadomie w błąd organu i nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoja dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się być uzasadniona, jednakże z innych względów niż podniesionych przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli na zasadach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sporu jest ustalenie, na kim ciążył obowiązek zweryfikowania, czy w dniu [...] grudnia 2013 roku skarżąca – wskutek podjęcia zlecenia na rzecz drogerii [...] – wciąż posiadała status osoby bezrobotnej. Zważyć należy, że skarżąca zarejestrowała się w PUP w dniu [...] września 2013 roku. Została prawidłowo pouczona o obowiązku informowania organu w terminie 7 dni od wystąpienia zmian mających wpływ na jej status bezrobotnej. Od dnia [...] grudnia 2013 roku do dnia [...] grudnia 2013 roku skarżąca wykonywała umowę zlecenia, zgodnie z którą świadczyła na rzecz drogerii [...] pracę. Natomiast od [...] października 2014 roku do dnia [...] stycznia 2015 r. wykonywała pracę na rzecz sklepu [...] w ramach stażu, uprawniającego ją do pobierania stypendium z tego tytułu. Organy obu instancji uznały, że podjęcie przez skarżącą pracy w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie umowy zlecenia spowodowało, że przestała on spełniać warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy uprawniające do legitymowania się statusem osoby bezrobotnej. W związku z tym utraciła również prawo do korzystania z oferowanych przez organy zatrudnienia usług rynku pracy, takich jak staż i wynikających z niego uprawnień, w tym prawa do stypendium. Mając to na uwadze Starosta [...] orzekł - po uprzednim stwierdzeniu utraty statusu osoby bezrobotnej – uchyleniu decyzji związanych z odbytym stażem i otrzymanym stypendium, w tym przypadku podjętą w trybie wznowienia postępowania. Termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. z 2017.poz.1065) określony został poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest ustalenie go przez starostę w zależności od okoliczności sprawy. W świetle przepisu art. 74 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego, należy przyjąć, że ustawodawca założył, że decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej będzie określała termin utraty statusu bezrobotnego z mocą wsteczną. Jednocześnie należy wskazać, ze prawo do pobierania stypendium dla osób bezrobotnych jest ściśle związane z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej, co wynika m.in. z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi, że bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę. Tym samym utrata statusu osoby bezrobotnej powoduje utratę przez daną osobę prawa do stypendium. Powyższe zależności nakazują rozważyć, czy Starosta prawidłowo najpierw rozstrzygnął w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego, a następnie w przedmiocie stypendium stażowego – w trybie wznowienia postępowania. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, za osobę bezrobotną uznaje się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, I oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, a która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...). Na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy, starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy. Bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę (art. 53 ust. 6 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że do odbywania stażu i otrzymywania z tego tytułu stypendium może być skierowana tylko osoba bezrobotna. Zatem utrata statusu osoby bezrobotnej oznacza utratę wszelkich związanych z tym świadczeń, oraz możliwości korzystania z instytucji przewidzianych w ustawie jako środki wspierania i aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych, w tym odbywania stażu i otrzymywania z tego tytułu stypendium. Przeszkodą w posiadaniu statusu osoby bezrobotnej jest między innymi pozostawanie w zatrudnieniu, a także wykonywanie innej pracy zarobkowej. Jako okoliczność faktyczną, która spowodowała utratę przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] grudnia 2013 r., organy obu instancji uznały fakt podjęcia przez skarżącą w tym dniu pracy zarobkowej. W konsekwencji organ wydał decyzję o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego stypendium. Stanowiska organów i skutków powyższych rozstrzygnięć w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie sposób jednak zaakceptować w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jak podkreśla się w doktrynie, działania organów administracyjnych muszą czynić zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania do Państwa oraz zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej, a także stanowiących ich rozwinięcie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną właśnie w przytoczonym art. 8 K.p.a. Podkreślić należy, że z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż Trybunał nie ogranicza zakresu oddziaływania zasady ochrony zaufania wyłącznie do procesu stanowienia prawa, gdyż wyraźnie akcentuje potrzebę ochrony zaufania obywateli również w procesie stosowania prawa. Trybunał ustalając, że ochronie konstytucyjnej podlega nie tylko zaufanie obywateli do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 349 oraz wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt I GSK 305/15, LEX nr 2227695). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że określone postępowanie instytucji państwowej, agend itp. obarczone niekiedy nieprawidłowościami w ich działaniu w odczuciu społecznym, pomimo tego rodzaju wad i uchybień (o których zresztą obywatel nie wie) obdarzone jest zaufaniem obywateli co do legalności ich postępowania oraz przestrzegania przepisów prawa (por. art. 2 Konstytucji RP). Z tego też powodu obywatel nie może ponosić różnorakich konsekwencji, [...], za skutki wynikające z nieprawidłowego działania tych organów (por. wyrok SN z 3 lutego 2009 r., sygn. akt WA 44/08, OSNwSK 2009/1/305, wyroki NSA: z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 304/15, POP 2016/6/574 i sygn. akt I GSK 305/15, LEX nr 2227695). Przechodząc z powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy zważyć należy, że o ile posiadanie statusu bezrobotnego jest podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej osoby do programu stypendialnego, o tyle to Starosta na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy, może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy. Z wykładni językowej analizowanego przepisu jednoznacznie wynika, że inicjatywa w zakresie skierowania bezrobotnego na staż leży po stronie organu. Skoro zatem organ kieruje daną osobę na staż, to uzasadnionym i w pełni racjonalnym jest przekonanie tej osoby o spełnieniu wszystkich wymaganych warunków dla skorzystania z tej formy zatrudnienia. Obarczenie obywatela obowiązkiem weryfikowania działań organów administracji pod kątem legalności jest oczywistym zaprzeczeniem zasady zaufania do Państwa. Ze względu na dużą rozpiętość czasową (skarżąca zakończyła pracę w dniu [...] grudnia 2013 roku, natomiast staż podjęła w dniu [...] października 2014 r., zatem po ponad pół roku) tym bardziej powyższe aktualizuje się w analizowanym stanie faktycznym. Skarżąca miała prawo podejmować wszelkie czynności w zaufaniu do organu, nawet jeśli nie dopełniła obowiązku poinformowania o podjęciu zatrudnienia. Wynika to stąd, że pobierała stypendium w wyniku w skierowania jej przez Starostę na staż, a więc z działań podjętych przez organ, a nie z jej inicjatywy. Przede wszystkim organ kierujący skarżącą do odbycia stażu nie zaktualizował pouczenia udzielonego skarżącej w dacie uzyskania statusu osoby bezrobotnej, tj. nie podał kompletnej informacji o całokształcie praw i obowiązków bezrobotnego w związku z przyznaniem mu nowego świadczenia w postaci stypendium stażowego. Jest to istotne uchybienie, ponieważ od uznania skarżącej za osobę bezrobotną do skierowania jej na staż i przyznania stypendium upłynęło ponad 10 miesięcy. Trudno wymagać od osoby bezrobotnej, aby zapoznając się z informacją wręczoną wraz ze skierowaniem do odbycia stażu, miała na względzie treść bardzo obszernego pouczenia otrzymanego wcześniej w związku z uznaniem jej za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku i następnie na tej podstawie miała orientację co do ciążących na niej obowiązków. Osoba kierowana do odbycia stażu powinna zatem otrzymać nowe pouczenie o swoich prawach i obowiązkach w pełnym zakresie, obejmującym wszystkie przepisy normujące jej sytuację prawną, zwłaszcza odnośnie do tych obowiązków, których zaniedbanie skutkuje tak poważną sankcją, jak obowiązek zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Zatem okoliczności niniejszej sprawy nie mogą być interpretowane na niekorzyść skarżącej, skoro organ w dniu kierowania na staż nie pouczył w sposób wyczerpujący o zdarzeniach skutkujących utratą statusu bezrobotnego. Z wyżej wskazanych przyczyn w ocenie Sądu decyzje organów I i II instancji winny podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny mieć na uwadze wpływ zasady zaufania obywatela do Państwa na postępowanie administracyjne. Dopiero tak przeprowadzone postępowania będą mogły stanowić podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że skarżąca w ramach odbywanego stażu świadczyła pracę, za którą nie otrzymywała wynagrodzenia, lecz właśnie stypendium stażowe. Nie do zaakceptowania byłoby zatem żądanie zwrotu stypendium stażowego, bowiem takie działanie organu prowadziłoby do naruszenia art. 13 ustawy Kodeks pracy, zgodnie z którym pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, o czym stanowią również odpowiednie postanowienia ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego: art. 23 ust. 3 Deklaracji Praw Człowieka, uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ, art. 7 lit. a Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ z 16 grudnia 1966 r., art. 4 Europejskiej Karty Społecznej z 18 października 1961 r. Przedstawione wyżej okoliczności świadczą o wadliwości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, i dlatego też Sąd na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił te rozstrzygnięcia. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.