II SA/Po 950/12

Dnia 10 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi F. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] września 2012 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] 2012 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Gminy R. decyzją z dnia [...] 2012 r. ustalił F. I. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości [części] nieruchomości w wyniku jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] R. z dnia [...] 2011 r. znak [...], położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]/X, a po podziale jako działki nr: [...]/Y, [...]/Z, [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...]. W osnowie wskazał także termin i sposób uiszczenia tej opłaty oraz pouczenie o skutkach opóźnienia w jej zapłacie. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. art. 98a ust. 1, art. 147 ust. 1-2, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w związku z Uchwałą Rady [...] Gminy R. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 233, poz. 3747). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że na wniosek F. I. – właściciela nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], decyzją Burmistrza [...] R. z dnia [...] 2011 r., ostateczną od dnia [...] stycznia 2012 r., został zatwierdzony podział działki nr [...]/X na działki nr: [...]/Y o pow. [...] ha, [...]/Z o pow. [...] ha, [...]/[...] o pow. [...] ha, [...]/[...] o pow. [...] ha, [...]/[...] o pow. [...] ha, [...]/[...] o pow. [...] ha, [...]/[...] o pow. [...] ha, [...]/[...] o pow. [...] ha i [...]/[...] o pow. [...] ha. W dniu [...] marca 2012 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału i ustalił, że w wyniku podziału wartość tej nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości przed podziałem organ ustalił na [...] zł, a po podziale na łączną kwotę [...] zł. W tym zakresie organ oparł się na operacie szacunkowym powołanego do wyceny nieruchomości objętej podziałem rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Operat ten organ uznał za miarodajny dla celów ustalenia przedmiotowej opłaty. Zarazem zauważył, że nie mógł wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, jednakże ocenił przedmiotowy operat pod względem formalnym i zgodności z przepisami prawa. W ocenie organu opinia biegłego została sporządzona prawidłowo, jest spójna, logiczna i konsekwentna. Organ wskazał także na fakt pisemnego ustosunkowania się przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń strony dotyczących operatu, a zwłaszcza oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem. Stąd też przy zastosowaniu stawki 30% opłaty adiacenckiej przyjętej uchwałą Rady [...] Gminy R. z dnia [...] czerwca 2011 r., która weszła w życie w dniu [...] września 2011 r., organ ustalił wysokość tej opłaty w niniejszej sprawie na kwotę [...] zł (30% x [...] zł). W odwołaniu właściciel nieruchomości objętej podziałem domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Powołując się na złożenie w trakcie postępowania pisemnych uwag co do poprawności oszacowania wartości gruntu przed podziałem, podniósł, że w przedstawionej "wycenie wartości początkowej gruntu" nie został uwzględniony fakt wydania przed wejściem w życie uchwały Rady [...] Gminy R. decyzji o warunkach zabudowy, które już miały znaczny wpływ na wartość nieruchomości. W kolejnym piśmie procesowym strona zakwestionowała wzrost wartości nieruchomości o 300% w wyniku samego podziału geodezyjnego, co jej zdaniem przemawia za nieprawidłowością wyceny wartości początkowej nieruchomości, poczynionej bez uwzględnienia wydanych decyzji o warunkach zabudowy, które znacznie podwyższają tę wartość. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...]/X (po podziale działki nr: [...]/Y, [...]/Z, [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...]), w wyniku jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] R. z dnia [...] 2011 r., wynosi [...] zł, którą to opłatą obciąża F. I. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zaszły wszystkie ustawowe przesłanki do ustalenia na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz wysokość opłaty adiacenckiej organ ustalił w sposób tożsamy, jak organ I instancji. Przedstawiając ocenę operatu szacunkowego z kwietnia 2012 r. organ zaznaczył, że powołany przez organ I instancji rzeczoznawca odniósł się wyczerpująco do wszystkich zarzutów strony sformułowanych w postępowaniu, które uznał za nieuzasadnione i pozostające bez wpływu na dokonaną wycenę nieruchomości. Zdaniem organu rzeczoznawca przyjął do porównania miarodajne dla sporządzenia wyceny nieruchomości podobne w wystarczającej liczbie oraz uwzględnił wpływ istniejącej przepompowni na wartość nieruchomości, w szczególności działki nr ewid. [...]/Y znajdującej się w najbliższej odległości od tej instalacji. Jednocześnie organ zauważył, że w wycenie uwzględniono rynek nieruchomości rolnych (potencjalnie budowlanych), dla których ustalono warunki zabudowy, co też rzeczoznawca wyjaśnił w swoim piśmie z dnia [...] maja 2012 r. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium stwierdziło, że ocenie organu administracyjnego nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Za taki właśnie dowód Kolegium uznało przedmiotowy operat, a sporządzoną wycenę za zgodną z przepisami powołanej ustawy i (Dział IV, Rozdział 1) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W ocenie organu rzeczoznawca właściwie zastosował podejście porównawcze i przewidzianą dla niego w rozporządzeniu wykonawczym metodę porównywania parami oraz prawidłowo wyliczył zwiększenie wartości nieruchomości po podziale. Operat ten, zdaniem organu, jest spójny, logiczny i czytelny w odniesieniu do określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ I instancji niewłaściwe przywołał w podstawie prawnej decyzji przepisy ordynacji podatkowej, bowiem podstawą orzekania w sprawie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do wyznaczania stronie terminu do zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej, jak również do nałożenia obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę. Z tej przyczyny za nieprawidłowe uznano zobowiązanie strony w zaskarżonej decyzji do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4), jak i wskazanie skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie (pkt 4). Wobec tego organ odwoławczy zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ostatniej części uzasadnienia Kolegium zawarło informację o sposobie i terminie uiszczenia przedmiotowej opłaty oraz skutkach zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. I., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (radcy prawnego), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wykonanego na zlecenie strony operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w szczególności dla ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/X oraz przesłuchanie autora tego operatu jako biegłego. Strona zawarła w skardze również ewentualne – w razie kwestionowania przez organ operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę – żądanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na okoliczność rzeczywistej wartości części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/X. Skarżący domagał się także zasądzenia od organu kosztów postępowania. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - prawa materialnego: art. 98a i art. 150-157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedostrzeżenie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu błędnie określał wartość początkową gruntu, bowiem nie uwzględniał wydania dla wycenianej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, która miała znaczny wpływ na wartość nieruchomości podwyższając jej atrakcyjność w stosunku do nieruchomości podobnych położonych w innej części miasta lub regionu; art. 4 pkt 16 i 17 powołanej ustawy poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia nieruchomości do porównania, które nie spełniały wymogu podobieństwa oraz błędnego wskazania cech rynkowych nieruchomości oraz ich wagi przy uwzględnieniu analizy rynku lokalnego, podobnych rynków równoległych oraz badań preferencji potencjalnych nabywców tego typu nieruchomości gruntowych niezabudowanych; § 4 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne określenie dla działki nr [...]/X rodzaju rynku nieruchomości podobnych; - przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 kpa i art. 89 § 2 kpa, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości oraz nierozpatrzenie przedstawionych przez skarżącego zarzutów do operatu. W uzasadnieniu strona wskazała, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca, nie znajdując na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, wymyślił na swoje potrzeby wirtualny rynek ani to nieruchomości rolnych ani to nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową – działki rolne potencjalnie budowlane (pismo biegłego z dnia [...] maja 2012 r.), co jest prawnie niedopuszczalne. Zdaniem strony brak jest rynku lokalnego nieruchomości podobnych do objętej wyceną, wobec czego należało go rozszerzyć i poszukać miejscowości najbardziej podobnych do [...] w obszarze o większym zasięgu. W ocenie skarżącego, skoro dla działki nr [...]/X zostały przed podziałem wydane decyzje o warunkach zabudowy (9 decyzji), to przeznaczeniem nieruchomości przed i po podziale była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto poważne wątpliwości wzbudziła u strony powierzchnia działek przyjętych do porównania, którą rzeczoznawca określił w przedziale [...]-[...]m², wobec powierzchni działki wycenianej wynoszącej [...] m² [przed podziałem]. Strona podniosła, że wartość nieruchomości przed podziałem, określona na [...] zł, została rażąco zaniżona. Taki wniosek strona oparła na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] października 2012 r. na jej zlecenie, z którego wynika, że wartość rynkowa tej nieruchomości wynosi [...] zł. Odejmując tę wartość od ustalonej przez organ wartości nieruchomości po podziale ([...] zł) strona określiła różnicę wzrostu wartości na [...] zł, a wysokość opłaty adiacenckiej na [...] zł. Skarżący podniósł także, że żaden z organów nie przeprowadził postępowania dowodowego, tym dowodów, o przeprowadzenie których wnioskowała strona; nie ustosunkowano się też w sposób merytoryczny do zgłoszonych zastrzeżeń i zarzutów strony. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że wszelkie wątpliwości i zarzuty strony w toku postępowania były przekazywane rzeczoznawcy majątkowemu, który odniósł się do nich pisemnie. Zdaniem Kolegium rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy na zlecenie organu trafnie przyjął, że działka jest użytkowana rolniczo, a określenie w operacie "potencjalnie budowlanego" charakteru tej działki wiązało się z faktem, że nie pominął wydania dla tej nieruchomości kilku decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium słusznie rzeczoznawca zauważył, że działka mogła nie zostać podzielona i zachowałaby wtedy swój dotychczasowy charakter, stąd zasadna była jej wycena jako działki rolnej potencjalnie budowlanej. Kolegium zakwestionowało także możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu – operatu szacunkowego oraz z przesłuchania biegłego rzeczoznawcy majątkowego w trybie w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżony organ zakwestionował przydatność opinii sporządzonej na zlecenie strony, bowiem z operatu szacunkowego powinno wynikać zarówno wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Tymczasem przedstawiony przez stronę operat wskazuje tylko wartość nieruchomości przed podziałem, a strona próbuje wykazać, iż zasadne jest przyjęcie wyceny nieruchomości przed podziałem zgodnie z przedstawionym przez nią operatem, zaś po podziale zgodnie z operatem sporządzonym na zlecenie organu, co Kolegium uznało za całkowicie nieuprawnione. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację i wnioski skargi, w tym wnioski dowodowe zawarte w punktach 2 i 3 skargi, z tym, że nie podtrzymał wniosku o przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy na zlecenie strony. Sąd wnioski dowodowe strony na rozprawie oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z uwagi na zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne sądy te co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. II FSK 230/05, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny – jak to wynika z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) – orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a, może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. OSK 1216/04, dostępny jw.). W konsekwencji wystarczy stwierdzić, że złożony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wniosek (w ostatecznym kształcie sformułowanym na rozprawie) strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wykonanego na zlecenie strony już po wydaniu w sprawie zaskarżonej ostatecznej decyzji administracyjnej, operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego dla ustalenia rzeczywistej wartości części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/X (pkt 2 żądania skargi), nie znajdował podstawy w przepisach wyżej przywołanej ustawy i nie mógł zostać uwzględniony. Operat szacunkowy wykonany na zlecenie strony mogła ona przedstawić organom w postępowaniu administracyjnym. Stanowiłoby to jedną z okoliczności, które organ mógłby wziąć pod uwagę przy rozważaniu celowości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przeprowadzenie w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Działania takie należą jednakże do fazy postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w postępowaniu administracyjnym. Natomiast sformułowanie przez stronę tego rodzaju wniosków dowodowych w skardze do sądu administracyjnego jest całkowicie spóźnione i w żadnej mierze nie mogło uruchomić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Dodać należy, że w sprawie nie zachodzą takie istotne wątpliwości, które uniemożliwiałyby tutejszemu Sądowi przeprowadzenie kontroli działania organów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stąd też wnioski dowodowe strony skarżącej podlegały oddaleniu, jak też Sąd orzekł na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W sprawie pozostawało poza sporem, że Burmistrz [...] R. decyzją z dnia [...] 2011 r., ostateczną od dnia [...] stycznia 2012 r., zatwierdził podział nieruchomości skarżącego położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]– działki nr [...]/X o powierzchni [...] ha na działki nr: [...]/Y, [...]/Z, [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...] o powierzchni zamykającej się w przedziale[...] – [...] ha. Decyzją z dnia [...] 2012 r. organ I instancji ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, opierając się na sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2012 r. operacie szacunkowym, określającym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 tej ustawy, stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalana jest przez radę gminy w formie uchwały, w kwocie nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałę taką Rada [...] Gminy R. podjęła w dniu [...] czerwca 2011 r., ustalając wysokość opłaty adiacenckiej na 30%. Ustalenie przedmiotowej opłaty winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie opłata została ustalona przed upływem wspomnianego terminu, przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej obowiązującej w chwili zatwierdzenia podziału ostateczną decyzją. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Przepis art. 152 tej ustawy stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu aniżeli stanowiącej jedną całość. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale, jednak należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, dostępny LEX nr 281387 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 860/08, dostępny w bazie orzeczeń jw.). Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2017/06, dostępny LEX nr 863821). Ponadto należy mieć na uwadze, że w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Lu 85/10, dostępny LEX nr 619935). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwalałoby natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, dostępny LEX nr 461659). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie opis wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. II SA/Gd 223/12, dostępny LEX nr 1212511). Sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie poddaje się kontroli w wyżej wskazanym zakresie. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie mogła zostać zaakceptowana przez Sąd. Wątpliwości co do treści operatu nie rozwiało również wyjaśnienie przedstawione przez autora operatu w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., w którym rzeczoznawca ustosunkował się do uwag i zarzutów skarżącego przedstawionych w piśmie skarżącego z dnia [...] maja 2012 r. Do oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, nieruchomości podobnych do wycenianej rzeczoznawca poszukiwał na rynku lokalnym (z terenu gminy [...]). Samo określenie przez rzeczoznawcę majątkowego kategorii nieruchomości podobnych do wycenianej, jako dużych nieruchomości rolnych, potencjalnie budowlanych z uwagi na wydane dla tych nieruchomości decyzje o warunkach zabudowy (§ 5.2 operatu i pkt 2 wyjaśnień do operatu), nie budzi zastrzeżeń Sądu. Biegły nie dokonywał bowiem klasyfikacji nieruchomości na potrzeby ewidencji gruntów, lecz poszukiwał takiego określenia szacowanej nieruchomości i nieruchomości podobnych, które pozwoliłoby na trafne określenie wartości działki objętej podziałem. Rzecz jednak w tym, że w istocie nie znalazł na rynku poddanym analizie nieruchomości ewidentnie podobnych do wycenianej. Żadna z nieruchomości uznanych przez rzeczoznawcę za podobne i przyjętych do porównania nie miała bowiem powierzchni stanowiącej chociażby połowę powierzchni szacowanej działki nr [...]/X, która wynosiła [...] ha – powierzchnia żadnej z działek wskazanych w tabeli w § 8.1 nie przekraczała [...] ha. Skoro zaś biegły na analizowanym rynku nie znalazł transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do szacowanej działki, to powinien był wyjaśnić dlaczego poszukiwania zawęził do działek o powierzchni z przedziału [...]-[...] ha (§ 6 A [...] [operatu]), a zrezygnował z poszukiwania transakcji nieruchomościami większymi, np. o wielkości 1 czy 1,5 ha. Skoro możliwości podziału działki większej na mniejsze działki budowlane o powierzchni ok. [...]-[...]m² (przedział dla działek uznanych przez rzeczoznawcę za podobne do działek powstałych w wyniku podziału – § 6 B operatu) są większe od możliwości takiego podziału nieruchomości o powierzchni ok. [...]-[...] ha (powierzchnia działek przyjętych przez biegłego do porównania z działką nr [...]/X). Zdaniem Sądu należało raczej poszukiwać nieruchomości podobnych wśród działek większych od objętej wyceną, niż przyjąć do porównania działki znacznie (co najmniej dwukrotnie) mniejsze od szacowanej. W każdym razie rzeczoznawca winien był klarownie wytłumaczyć kryteria wyboru, którymi się kierował przyjmując do porównania znacznie mniejsze działki od szacowanej, wskazując czy znaczenie miał tu czynnik terytorialny (zawężenie poszukiwań do rynku lokalnego – gminy [...], na którym brak jest takich nieruchomości), czy też przyjęcie większych nieruchomości do porównania byłoby nieadekwatne do sytuacji. Zaznaczyć również trzeba, że w operacie rzeczoznawca nie dookreślił jaki rodzaj warunków zabudowy został wydany dla 4 nieruchomości podobnych względem szacowanej nieruchomości, a przyjętych do porównania. W szczególności nie wskazał czy były to warunki zabudowy zbliżone do tych, które, zostały wydane dla nieruchomości wycenianej (dziewięć decyzji Burmistrza [...] R. z dnia [...] 2011 r. ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych). W ten sposób określenie kategorii nieruchomości podobnych do wycenianej oparł na niedostatecznie precyzyjnie wskazanym czynniku. Co więcej autor operatu, nie wziął pod uwagę, że zabudowa działki nr [...]/X nie jest uzależniona od jej uprzedniego podziału, a realizacja inwestycji (zabudowa poszczególnych części działki), której dotyczą wydane warunki zabudowy, mogła zostać rozpoczęta przed dokonaniem geodezyjnego podziału terenu inwestycji. Rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie dopiero z chwilą zatwierdzenia podziału geodezyjnego zgodnego z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy działka nr [...]/X uzyskałaby cechy "gruntów typowo budowlanych", a jej ewentualna legalna zabudowa przed podziałem nie miałaby znaczenia. Przeczy to regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), która przewiduje ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu (art. 59-61) mogącego stanowić część lub całość działki budowlanej w rozumieniu art. 3 pkt 12 tej ustawy bądź też kompleks odrębnych działek budowlanych. Skoro przeznaczenie gruntu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to na określenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości miał wpływ już sam fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś dokonanie podziału geodezyjnego zgodnego z warunkami określonymi w tych decyzjach. Także określone przez rzeczoznawcę cztery cechy rynkowe wpływające jego zdaniem na poziom cech na rynku lokalnym (położenie ogólne uwzględniające odległość od [...] sąsiedztwo i otoczenie, dojazd do nieruchomości oraz popyt na daną nieruchomość) i przypisane im wagi oraz gradacja tych cech i skala odpowiadająca poszczególnym ocenom nie zostały odpowiednio objaśnione i odniesione do nieruchomości przyjętych do porównania. Nie zostały tak opisane, by umożliwić weryfikację przyjętych przez biegłego wag poszczególnych cech rynkowych dla porównywanych nieruchomości (§ 6 i § 8 ust. 1). Podniesiona przez rzeczoznawcę w wyjaśnieniach do operatu okoliczność, że działa na rynku lokalnym od wielu lat, również jako geodeta i pośrednik w obrocie nieruchomościami, może wskazywać na bardzo dobrą znajomość transakcji nieruchomościami na terenie gminy [...], jak i odpowiednie doświadczenie w szacowaniu nieruchomości. Nie można jednak tylko na tym argumencie zasadzać uzasadnienia przyjętego sposobu wyceny. Autorskie oceny rzeczoznawcy majątkowego, jakkolwiek nie podlegają ściśle matematycznemu opisowi, to jednak powinny być sformułowane w sposób umożliwiający ich weryfikację. Dlatego też rzeczoznawca powinien był próbować komunikatywnie opisać i wyjaśnić kryteria, którymi się kierował dokonując wyceny, tak, by nie zachodziły żadne wątpliwości co do określenia poszczególnych cech rynkowych nieruchomości i ich wag. Przykładem zaniechania należytego opisu przyjętych przez autora operatu szacunkowego ocen może być sposób wyceny działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]/X i wpływu sąsiedztwa w postaci przepompowni (znajdującej się najprawdopodobniej, aczkolwiek z akt sprawy nie wynika to w sposób jednoznaczny, na działce nr [...]/A). W operacie oceniono, że sąsiedztwo i otoczenie wydzielonej działki nr [...]/Y jest niezbyt korzystne, a popyt na daną nieruchomość raczej bardzo mały (§ 9 ust. 1 operatu). W wyjaśnieniach z dnia [...] maja 2012 r. w odniesieniu do zarzutu autor operatu strony stwierdził, że "istniejącą przepompownię uwzględniono przy ocenie sąsiedztwa i otoczenia oraz przy ocenie popytu na dane nieruchomości. Wpływ ten zwłaszcza widoczny jest przy ocenach działki nr ewid. [...]/Y - strona nr 14". Natomiast w odniesieniu do działki nr [...]/Z, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]/Y i położonej stosunkowo najbliżej przepompowni sąsiedztwo i otoczenie rzeczoznawca uznał za korzystne, zaś popyt na daną nieruchomość średni. Przyjął zatem wagi tych cech takie same, jak dla wszystkich pozostałych wydzielonych działek, z których każda kolejna była dalej położona od działki nr [...]/Y bezpośrednio sąsiadującej z przepompownią. Takie stanowisko rzeczoznawcy wskazuje, że autor operatu wpływ przepompowni na ocenę wag poszczególnych cech przyjął – odmiennie niż to przedstawił w swoich wyjaśnieniach – jedynie w stosunku do działki nr [...]/Y. Okoliczność ta obrazuje trudności w zakresie zweryfikowania stanowiska biegłego co do opisu i oceny poszczególnych cech rynkowych tak działki nr [...]/X i działek do niej podobnych, jak i działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]/X. Dodać także należy, że strona podnosiła w postępowaniu, iż jedna z nieruchomości przyjętych do porównania została zbyta na powiększenie nieruchomości sąsiedniej (transakcja nr 3). Jakkolwiek samo to w sobie nie stanowi jeszcze, że transakcja ta nie była transakcją rynkową (w swoich wyjaśnieniach biegły ustosunkował się do zarzutu strony), jednakże niewątpliwie wymagało wyjaśnienia, czy pomimo takich warunków nabycia nieruchomości o stosunkowo małej powierzchni ([..] ha) w porównaniu do działki wycenianej transakcja ta może być uznana za dotycząca nieruchomości podobnej. Potrzebę szczególnie wnikliwej analizy w tym zakresie wskazuje chociażby brzmienie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości, który stanowi, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wobec powyższego tym miejscu należy poczynić kolejną uwagę. Otóż z wyjaśnień rzeczoznawcy zwartych w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że rynek nieruchomości podobnych (gruntów rolnych potencjalnie budowlanych, o stosunkowo znacznych powierzchniach [...]-[...] ha) jest rynkiem słabo rozwiniętym, a z kolei rynek lokalny (oparty na obszarze gminy) zdaniem biegłego najlepiej odzwierciedla ceny analizowanych nieruchomości, zaś przyjęcie do analizy danych z rynku szerszego mogłoby zniekształcić oszacowane wartości (pkt 3). Z kontekstu całej wypowiedzi można co najwyżej się domyślać, że rynek "gruntów rolnych potencjalnie budowlanych" o większej powierzchni jest jeszcze mniej rozwinięty, jednakże w tym zakresie rzeczoznawca nie wypowiedział się wprost. Zastrzeżenia budzi także założenie biegłego co do adekwatności przyjęcia danych z rynku lokalnego (gminy) dla znacznie mniejszych nieruchomości w stosunku do działki objętej podziałem, mimo że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nie dają podstaw do bezwzględnego ograniczenia się do analizy rynku lokalnego. Przeciwnie, § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny wskazuje, że przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przepis ten, w przeciwieństwie do § 4 pkt 4 w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. mieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985), nie przewidywał ograniczenia stosowania metody porównywania parami tylko do nieruchomości z rynku lokalnego. Przepis § 4 pkt 4 dotyczący stosowania metody korygowania ceny średniej aktualnie również nie przewiduje takiego ograniczenia, jednakże przed wyżej wskazaną zmianą stanowił, że "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (...)". Brzmienie § 4 ust. 3 i 4 wskazuje zatem, że przy porównaniu nie można opierać się wyłącznie na transakcjach z rynku lokalnego. Powyższa zasada jeszcze wyraźniej została wyartykułowana co do nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości takich nieruchomości można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Reasumując stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, mimo że dostrzegł ograniczoną liczbę transakcji na rynku lokalnym (w gminie [...]), oparł się tylko na analizie tego rynku, nie znajdując przy tym, w ocenie Sądu, na tym rynku transakcji działkami spełniającymi kryteria nieruchomości podobnych względem szacowanej działki. Znalazł zaledwie cztery transakcje (z których jedna budziła uzasadnione zastrzeżenia co do jej charakteru), które uznał za spełniające kryteria podobieństwa i przyjął do wyceny nieruchomości przed podziałem. Wbrew zatem stanowisku rzeczoznawcy, to wybór rynku poddanego analizie (lokalny) i parametry nieruchomości uznanych za podobne (znacznie mniejsze od poddanej wycenie) na potrzeby oszacowania nieruchomości objętej podziałem budzi wątpliwości co do tego, czy nie doszło do zniekształcenia rzeczywistej wartości wycenianej nieruchomości. Ponadto opis i ocena poszczególnych cech rynkowych, przyjętych wag i przypisanych atrybutów tak w odniesieniu do działki nr [...]/X przed jej podziałem, jak i po podziale (działek powstałych w wyniku jej podziału) nie pozwala na weryfikację operatu pod względem jego przydatności dla poczynienia podstawowego ustalenia w sprawie, jakim jest wartość nieruchomości, której dotyczy postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zastrzeżenia Sądu dotyczące możliwości poddania kontroli operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. prowadzą do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organy oceny tego głównego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, dopuścił się w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Niedostrzeżenie w postępowaniu odwoławczym uchybień organu I instancji dotyczących oceny dowodów i przydatności pozyskanej przez ten organ opinii rzeczoznawcy majątkowego dla poczynienia podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że uchyleniu podlega nie tylko zaskarżona decyzja, ale i decyzja ją poprzedzająca. W tym wypadku bowiem przeprowadzenie wadliwej, niepełnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego dotyczy w istocie takiego dowodu, który, jak już wspomniano, nie poddaje się kontroli. Wobec tego naprawienie uchybień organu I instancji nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym i zachodziły podstawy do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzenie na tym etapie postępowania administracyjnego dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, której sporządzenie zleciłby organ odwoławczy, naruszałoby też zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności pozyskają kolejny operat szacunkowy, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawą ustalenia wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (pkt I). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 3 oraz § 6 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (pkt II sentencji). W tym zakresie Sąd miał na uwadze przedmiot sprawy i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych, jak również koszty związane zastępstwem procesowym strony (wynagrodzenie radcy prawnego i [...] [opłata] skarbowa od pełnomocnictwa).