II SA/Po 955/19

Dnia 1 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2020 roku sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem M. K. polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gastronomiczno-hostelowy wraz z pomieszczeniami uzupełniającymi, na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. G. (dalej: skarżący). Skarżący wskazał, że planowana inwestycja nie powtarza sposobu zagospodarowania już istniejącego w analizowanym obszarze, więc warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony. Zdaniem skarżącego, wbrew treści zaskarżonej decyzji, żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana obiektem hotelowym, gastronomicznym czy usługowym. Wszystkie sąsiednie działki, - co zresztą wynika z zaskarżonej decyzji to grunty orne oznaczone, jako RV lub tereny mieszkaniowe oznaczone, jako B i to tereny budownictwa jednorodzinnego. Trudno, więc także uznać, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji istniejącej i nie wchodzi z nią w kolizję. Skarżący zwrócił uwagę, że z samej decyzji wynika, że chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gastronomiczno-hostelowy. Zmiana sposobu użytkowania budynku zmienia jego funkcję z mieszkaniowej na usługową, co wiązać się będzie z licznymi utrudnieniami dla mieszkańców sąsiednich posesji. Tym bardziej, że decyzja określa dostęp do drogi publicznej zarówno od strony ul. [...] jak i ul. [...], co wiąże się ze zwiększonym ruchem pojazdów obsługi komunalnej - np. wywóz śmieci, czy inne a także z ewentualnym parkingiem dla samochodów osobowych (czy także ciężarowych) gości hostelu, czego decyzja nie precyzuje. Niewątpliwie ruch pojazdów - samochodów osobowych, czy także ciężarowych, gości hostelu także będzie zakłócał spokój mieszkańców i to zarówno w dzień jak i w nocy (odległość budynku przedmiotowej nieruchomości do granicy posesji skarżącego wynosi ok. 150 metrów). Budynek gastronomiczno-hostelowy, jak sama nazwa wskazuje, pełnić będzie dwie funkcje, gastronomiczną i hostelową, za czym w ocenie skarżącego kryje się usługa hotelowa. Skarżący wskazał również, że decyzja nie określa, czy na zewnątrz budynku powstaną w przyszłości tzw. "ogródki", w szczególności w okresie letnim, co także będzie zakłócało spokój mieszkańców sąsiednich posesji. Usługi gastronomiczne mogą przecież także polegać na organizacji imprez okolicznościowych (wesela, przyjęcia, komunie itp., co z reguły odbywa się w weekendy). To także zakłócać będzie spokój mieszkańców sąsiednich posesji, a co właśnie stanowi kolizję z funkcją istniejącą. Skarżący wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. budownictwa jedno czy wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się, więc w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2018 r. II SA/Gd 183/18). Działka o nr ewid. [...] położona w miejscowości K. przy ul. [...] jest terenem mieszkaniowym. Zaskarżona decyzja zmienia jej funkcję i jest sprzeczna z treścią art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego stanowiska, Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Zdaniem Kolegium, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w żadnej mierze nie ogranicza praw i uprawnień właścicielskich skarżącego, nie pozbawia prawa do swobodnego władania i zagospodarowania swoją przestrzenią. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że mimo posiadanego przez skarżącego tytułu prawnego do ww. działek, to nie wykazał on w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość i w jaki sposób przyczyni się do ograniczenia jego władztwa nad nieruchomością, której jest właścicielem. Kolegium, zatem z uwagi na fakt braku oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego na nieruchomości skarżącego, stwierdziło brak podstaw do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący, pismem z dnia [...] września 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu odwoławczego. Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i tym samym, że brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego wyżej przepisu powinna była doprowadzić Samorządowe Kolegium Odwoławcze do uznania, że skarżący - z uwagi na posiadany interes prawny - pozostaje stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło organ II Instancji do błędnego uznania, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne "w żadnej mierze nie ogranicza praw i uprawnień właścicielskich" skarżącego, podczas gdy prawidłowa i całościowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna była doprowadzić Samorządowe Kolegium Odwoławcze do konkluzji, że ww. zamierzenie inwestycyjne wywiera istotny wpływ na realizację uprawnień właścicielskich skarżącego, zaś należąca do skarżącego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] października 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie spornym jest czy skarżący jest stroną postępowania, którego przedmiotem jest wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gastronomiczno-hostelowy na działce położonej w odległości około 150 m od nieruchomości skarżącego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13). Zatem podmiot chcący być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, tj. wskazać normę prawa materialnego, której naruszenie spowoduje negatywne skutki prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Pamiętać też trzeba o tym, że skoro interes prawny uprawniający do bycia stroną postępowania musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, to nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1745/17). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Kolegium wskazało bowiem, że z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Zdaniem Kolegium, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w żadnej mierze nie ogranicza praw i uprawnień właścicielskich skarżącego, nie pozbawia prawa do swobodnego władania i zagospodarowania swoją przestrzenią. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że mimo posiadanego przez skarżącego tytułu prawnego do ww. działek, to nie wykazał on w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość i w jaki sposób przyczyni się do ograniczenia jego władztwa nad nieruchomością, której jest właścicielem. Kolegium, zatem z uwagi na fakt braku oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego na nieruchomości skarżącego, stwierdziło brak podstaw do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący natomiast zwraca uwagę, że w treści wniesionego odwołania wprost wskazał, że zmiana sposobu użytkowania budynku - wbrew przepisowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - niesie za sobą konkretne konsekwencje w postaci licznych utrudnień dla mieszkańców sąsiednich posesji. W szczególności wskazano na zwiększenie natężenia ruchu pojazdów obsługi komunalnej oraz potencjalnych gości hostelu (korzystających zarówno z samochodów osobowych, jak i ciężarowych). Skarżący zwrócił również uwagę, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. określa dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej nieruchomości zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...]. W treści odwołania podniesiona została również kwestia uciążliwości działalności gastronomicznej w obiekcie - zwłaszcza w godzinach popołudniowych, wieczornych i nocnych - zarówno w dni robocze, jak też w weekendy. Zdaniem skarżącego, wszystkie te okoliczności nierozerwalnie związane z typową działalnością obiektów gastronomiczno-hostelowych, należycie wzięte pod uwagę przez organ II Instancji, powinny były doprowadzić Kolegium do uznania, że skarżącemu, jako właścicielowi działki zlokalizowanej przy tej samej ulicy, w odległości wynoszącej nieco ponad 100 m od działki objętej decyzją o warunkach zabudowy, a więc położonej bezsprzecznie w strefie oddziaływania, przysługuje legitymacja do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Z kolei powyższa konkluzja powinna była doprowadzić organ II Instancji do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania. Sąd podziela stanowisko skarżącego. Mimo bowiem faktu, że skarżący nie wskazał konkretnej normy prawnej, z której wywodzi swój interes prawny w rozpoznawanej sprawie, z przytoczonych okoliczności wynika, że opiera się on na treści art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.) Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Mając więc powyższe rozważania na względzie, nie sposób odmówić racji skarżącemu, że przeznaczenie obiektu położonego w nieznacznej odległości od jego działki na cele gastronomiczno-hostelowe wpłynie na sposób korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości. Wpływ ten polega na konieczności znoszenia uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego, czy uciążliwości będą się mieściły w granicach norm. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że chociaż nieruchomość objęta inwestycją i nieruchomość skarżącego nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, to odległość między nimi jest niewielka, a działka położona pomiędzy nieruchomościami nie jest zabudowana. Brak jest więc jakiejkolwiek izolacji, która mogłaby umniejszyć powodowane przez inwestycję immisje. W tym stanie rzeczy, za uzasadnione uznać należy zarzuty skargi naruszenia przez Kolegium art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i tym samym, że brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego wyżej przepisu powinna była doprowadzić Samorządowe Kolegium Odwoławcze do uznania, że skarżący - z uwagi na posiadany interes prawny - pozostaje stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut naruszenia przez Kolegium art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło organ II Instancji do błędnego uznania, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne "w żadnej mierze nie ogranicza praw i uprawnień właścicielskich" skarżącego, podczas gdy prawidłowa i całościowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna była doprowadzić Samorządowe Kolegium Odwoławcze do konkluzji, że ww. zamierzenie inwestycyjne wywiera istotny wpływ na realizację uprawnień właścicielskich skarżącego, zaś należąca do skarżącego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania ww. inwestycji. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Ponownie prowadząc sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i rozpozna wniesione odwołanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.