II SA/Po 959/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 27 września 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2018 r., nr [...], o przyznaniu na rzecz K. B. odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu zmniejszenia wartości części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb S., zapisanej jako jego własność w księdze wieczystej nr KW [...] oraz zobowiązującej do wypłaty wskazanego odszkodowania spółkę z o.o. [...], w terminie 14 dni od chwili uostatecznienia się decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 19 maja 2016 r., znak [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 1 października 2015 r.ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb S., arkusz mapy 1, działka nr [...], należącej do K. B., poprzez zezwolenie wnioskodawcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości przewodów i urządzeń, służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji, polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV S. - W.. Wnioskiem z 4 stycznia 2017 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania na rzecz K. B. w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. Inwestor podniósł w swoim piśmie, że nieruchomość, obejmująca działkę nr [...], została udostępniona na okres od dnia 10 października 2016 r. do dnia 2 grudnia 2016 r., co zostało potwierdzone w protokole przeprowadzenia prac. Nadto, prace zostały wykonane w technologii montażu przewodów pod naciągiem bez konieczności wchodzenia na teren nieruchomości, w związku z czym na nieruchomości nie powstały żadne szkody. W sprawie sporządzono trzy operaty szacunkowe. Pierwszy z nich wykonała rzeczoznawca majątkowy B. J.-P. w dniu 28 kwietnia 2017 r., wyceniając wartość odszkodowania na kwotę [...]zł. Pismem z 31 maja 2017 r. [...] sp. z o.o. wniosła uwagi do ww. operatu szacunkowego. Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. J.-P., został również negatywnie oceniony przez Zespół Opiniujący przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa. Drugi operat szacunkowy sporządził rzeczoznawca majątkowy T. S. w dniu 20 grudnia 2017 r. ustalając kwotę odszkodowania na [...] zł. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przedłożyła do sprawy nowy operat z 5 grudnia 2017 r., autorstwa R. N. i Pawła M.. Rzeczoznawca majątkowy wycenił zmniejszenie wartości nieruchomości na kwotę [...]zł. W odniesieniu do opinii, sporządzonej przez B. J.-P., Wojewoda stwierdził, że operat nie zawiera wszystkich elementów, przewidzianych w przepisach prawa. Wojewoda postanowił odmówić temu dokumentowi przydatności dowodowej w niniejszej sprawie. Analizując opinię, sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., organ II instancji stwierdził natomiast, że biegły dopuścił się uchybienia, polegającego na tym, iż uwzględnił stan nieruchomości na dzień 19 maja 2016 r. (uostatecznienia się decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) zamiast 17 lipca 2016 r. (dnia, w którym decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stała się prawomocna i wykonalna). Błąd w dacie, którego dopuścił się biegły w swojej opinii, zdaniem organu odwoławczego mógł mieć natomiast znaczący wpływ na wycenę nieruchomości. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego T. S. z prośbą o ustosunkowanie się do ww. kwestii. Biegły stwierdził jednak, że nie widzi możliwości dokonania korekty operatu. W odniesieniu do operatu szacunkowego sporządzonego przez R. N. i Pawła M., organ odwoławczy wskazał, że biegli określili zmniejszenie wartości nieruchomości, należącej do K. B., na kwotę [...]zł. Według organu odwoławczego, uznając poprawność tej opinii, należałoby zasądzić na rzecz K. B. kwotę [...]zł. Mając jednak na względzie treść art. 139 k.p.a. i zawartą w nim zasadę zakazu orzekania na niekorzyść, organ II instancji wskazał, iż nie mógł obniżyć kwoty odszkodowania przyznanego na rzecz skarżącego, K. B.. Z uwagi na powyższe Wojewoda uchylił się od oceny prawidłowości operatu, sporządzonego przez R. N. i Pawła M.. Według Wojewody, konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, iż Starosta S., prowadząc ponownie postępowanie, powoła kolejnego biegłego – rzeczoznawcę majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy ustalający wartość należnego stronie świadczenia, przy uwzględnieniu prawidłowych dat, wskazanych w art. 130 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się natomiast do zarzutów, zawartych w odwołaniu K. B., Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie zostało dostatecznie wykazane, iż operat sporządzony przez B. J.-P. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Ponadto, przepisy u.g.n. jasno formułują zasady ustalania odszkodowania i nie ma konieczności sięgania do innych aktów prawnych. [...] sp. z o.o. wniosła sprzeciw od decyzji odwoławczej, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było przesłanek wynikających z tego przepisu – co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Na podstawie art. 151a p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu spółka zwróciła uwagę, że jedynym powodem uchylenia decyzji organu I instancji było to, że jego operat sporządzony przez T. S. jest na tyle wadliwy, że jego wnioski nie mogą stanowić podstawy dla wydania prawidłowej decyzji określającej wysokośc odszkodowania. Wobec tego organ I instancji musi zlecić sporzązenie nowego operatu szacunkowego. Skarżąca nie zgodziła się z Wojewodą, że wspomniany biegły określił w sposób błędny dzień, na który należy ustalić stan zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości. Równocześnie jednak spółka podkreśliła, że nawet przyjmując, iż rzeczoznawca popełnił błąd, okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od tego bowiem, czy biegły przyjąłby datę wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, datę, w której stała się ona ostateczna czy też datę jej prawomocności i wykonalności – stan przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie. W każdej z tych dat linia 110 kV istniała na tej działce i nieruchomość ta nie zmieniła swojego przeznaczenia. Ponadto skarżąca wskazała, że organ odwoławczy powinien był przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadnić istnienie przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda nie wykazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zbadał, czy ustalenie stanu nieruchomości w dacie 19 maja 2016 r., zamiast na dzień 17 lipca 2016 r. będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie odniósł się też do stanowiska rzeczoznawcy, który odmówił dokonania korekty operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b §1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazano kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 860/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Jak zaznaczono powyżej, zadaniem organu jest odwoławczego jest jednoznaczne wykazanie, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W rozpoznawanym przypadku jako podstawy uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda wskazał: po pierwsze, wadliwość opinii rzeczoznawcy majątkowego T. S. w zakresie daty, którą należało uwzględnić przy ocenie obniżenia wartości nieruchomości – nieusuniętą przez biegłego na wezwanie organu; po drugie, niemożność uwzględnienia opinii przedłożonej przez spółkę w toku postępowania, autorstwa R. N. i Pawła M., ze względu na zakaz reformationis in peius. Wobec powyższego, co istotne, "(...) Wojewoda uchylił się od oceny prawidłowości operatu, sporządzonego przez R. N. i Pawła M.". Równocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem powołania kolejnego biegłego – rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność ustalenia wartości należnego stronie świadczenia, przy uwzględnieniu prawidłowych dat, wskazanych w art. 130 ust. 1 u.g.n. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał, by wskazane przez niego okoliczności skutkujące – w jego ocenie – koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wypełniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i by niemożliwe było zastosowanie trybu z art. 136 k.p.a. Wojewoda nie dokonał analizy zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., ograniczając się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do kwestii merytorycznych – wskazując moment, który jego zdaniem jest właściwy do dokonania ustalenia przez biegłego obniżenia wartości nieruchomości. Organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego nie mógł samodzielnie ustalić stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw do przedmiotowej nieruchomości przysługujących K. B.. Organ II instancji stwierdził, że właściwą datą dla dokonania oceny w tym względzie był dzień 17 lipca 2016 r., w którym decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stała się prawomocna i wykonalna. W zgodzie z tym, co wywiodła [...] sp. z o.o. w treści skargi, ocena, czy pomiędzy datami 19 maja 2016 r. (uostatecznienia się decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) i 17 lipca 2016 r. (zyskania przez tę decyzję przymiotu wykonalności) nastąpiły zmiany mające istotny wpływ na wycenę nieruchomości – nie była nadmiernie utrudniona i nie wymagała przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego. Bez wątpienia organ II instancji mógł przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W celu poparcia własnych ustaleń wiedzą fachową, w przypadku stwierdzenia takiej konieczności, Wojewoda mógł powołać we własnym zakresie kolejnego biegłego rzeczoznawcę, który pozwoliłby na weryfikację ustaleń przyjętych przez organ I instancji. W żadnym wypadku nie było dopuszczalne zaniechanie oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez R. N. i Pawła M.. Uchylenie się od oceny tego operatu nie było uzasadnione istnieniem zakazu z art. 139 k.p.a.(orzekania na niekorzyść strony odwołującej się). Wydanie decyzji kasacyjnej dopuszczalne jest dopiero w sytuacji, gdy – w perspektywie całego zebranego przez organ pierwszoinstancyjny materiału dowodowego – organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że nie zostały przeprowadzone dowody pozwalające na ustalenie faktów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższa sytuacja nie miała miejsca w analizowanym przypadku. Starosta S. ustalił wszelkie istotne okoliczności sprawy, pozwalające na rozstrzygnięcie badanej sprawy. Wojewoda dokonał jedynie odmiennej oceny co do meritum sprawy – czego nie można utożsamiać z "koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji przeprowadził dowody z trzech opinii biegłych rzeczoznawców majątkowych, na okoliczność istotną dla ustalenia wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości. W przypadku gdy organ odwoławczy zajął odmienne stanowisko w tym względzie, po dokonaniu wszechstronnej oceny wszystkich dopuszczonych operatów szacunkowych, nie istniały przeszkody do uznania jednego z nich za prawidłowy, ani przeszkody do dopuszczenia dodatkowego dowodu z uzupełniającej opinii biegłego – w celu dokonania prawidłowej wyceny. Po dokonaniu własnych ustaleń organ odwoławczy mógł wydać orzeczenie merytoryczne, nie uchybiając zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Możliwe warianty rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynikają z treści art. 138 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Tym samym organ drugiej instancji powinien przeprowadzić po raz drugi postępowanie wyjaśniające, w tym dokonać ustaleń faktycznych. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie konieczności – jak wspomniano powyżej – powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Przedstawiona powyżej przez Sąd ocena działania Wojewody w niniejszej sprawie jest tym bardziej uzasadniona, że – jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca w treści skargi – organ odwoławczy nie wykazał żadnych uchybień proceduralnych organu I instancji. Decyzja zaś z art. 138 § 2 k.p.a. może zostać wydana wyłącznie ze względu na naruszenie przez organ pierwszoinstancyjny przepisów postępowania. Wobec tego należy stwierdzić, że nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących wydanie przedmiotowej decyzji kasacyjnej. Wobec powyższego należy przyjąć, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego w punkcie I sentencji wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien dokonać wszechstronnej oceny istniejących w sprawie dowodów, przeprowadzić samodzielnie postępowanie wyjaśniające, stosując wszelkie dostępne środki dowodowe i tryb z art. 136 k.p.a. Organ rozważy, czy zaistniały podstawy zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej, względnie jej utrzymania w mocy. W punkcie II sentencji wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu kosztów postępowania od Wojewody na rzecz strony skarżącej w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.