II SA/Po 960/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 980zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną przez R. K. decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 roku ([...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. złożył R. K.. Zarzucił jej następujące naruszenia prawa: 1. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędną ocenę sporządzonej w sprawie "Analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu" (dalej jako "analiza"] wyrażająca się uznaniem, iż została ona sporządzona zgodnie z przepisami § 3 - 9 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako 'rozporządzenie'), a zawarte w niej ustalenia w sposób prawidłowy uzasadniają odstępstwa od parametrów dla inwestycji określonych w § 4 ust. 1 - 3, § 5 ust 2, § 6 ust 1 i § 7 ust, 1-3, 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym uzasadnieniu prawnym i na niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z: a. § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie, iż sporządzona analiza oraz jej wyniki stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji - Prezydenta Miasta P. (dalej jako "decyzja organu I instancji") zostały sporządzone zgodnie z przepisami § 3 - 9 rozporządzenia, podczas gdy dotknięte są one szeregiem wad, b. § 5 ust 2 w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia przez ustalenie, iż błędne określenie w decyzji UM wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (34%) jest zgodne z tym przepisem, podczas gdy biorąc pod uwagę prawidłową interpretację obszaru analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie powinna przekraczać 25%, c. § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie, iż błędne określenie w decyzji UM szerokości elewacji frontowej, jest zgodne z tym przepisem, podczas gdy biorąc pod uwagę prawidłową interpretację obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowej nie powinna być większa niż 27 metrów, d. § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie, iż błędne określenie w decyzji UM: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest zgodne z tym przepisem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi, bowiem przy jej wydawaniu nie rozpatrzył odwołania strony postępowania, tj. W. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże z odmiennych przyczyn niż w niej podniesionych. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2017, poz.1369 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku utrzymująca w mocy zaskarżoną przez R. K. decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 roku (UA-III-U11.6730.1736.2014) w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazać należy, że właśnie analiza akt administracyjnych organu odwoławczego wykazała brak rozpoznania odwołania W. P. od przytoczonej wyżej decyzji Prezydenta Miasta P.. Jak wskazuje NSA w wyroku II OSK [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku niedopuszczalne jest po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji bowiem podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie niektórych tylko odwołań skutkuje tym, że podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze. W konsekwencji takiego działania wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nie rozpoznanych odwołań, pochodzących od innych podmiotów. Skutkuje to tym, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów – tak jak w tej sprawie – nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie i w jednej decyzji, co wynika z wykładni językowej art. 138 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 §1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności (na przykład jednym uchylono by kwestionowaną decyzję a drugim utrzymano by ją w mocy). Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznania odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem ( por. wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 8 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2638/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 514/05, LEX nr 297953). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, Kolegium bez rozpatrzenia odwołania jednej ze stron postępowania niejako z góry wyłączyło możliwość zastosowania powyższej regulacji. Jeśli rozpoznanie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej prowadziłoby do uchylenia decyzji Prezydenta, to rozstrzygnięcie wydane na skutek odwołania R. K. uniemożliwiłoby takie rozwiązanie. W obrocie prawnym znalazłyby się bowiem dwie sprzeczne ze sobą decyzje drugoinstancyjne. Stąd wnioskować należy o obowiązku rozstrzygania o zasadności wszystkich odwołań od tej samej decyzji w jednym orzeczeniu. Odmiennie należałoby oceniać sytuację, gdzie organ wprawdzie wydał określoną decyzję na skutek jednego odwołania, ale na skutek innego – jednakże wniesionego również od tej samej decyzji – orzekł np. w postanowieniu o braku przymiotu strony. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszym stanie. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy rozpozna w jednej decyzji oba odwołania. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1pkt.1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.