II SA/Po 961/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi Ł. B. i M. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących kwotę po [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta decyzją z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce Sp. z o.o. zgodnie z wnioskiem pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci nr [...] w zakresie: wieża stalowa, zestaw anten sektorowych i radioliniowych, zestaw prefabrykowanych szaf technicznych z urządzeniami elektro-przesyłowymi stacji, systemowe ogrodzenie, instalacja zasilająca na działce oznaczonej nr ewid. [...], w obrębie M.K., gmina S. M. Od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013 r. odwołali się Pani Ł. B, reprezentowana przez Pana M. K. oraz Pan M. H., reprezentowany przez Pana Ł. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali na uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć, które zdaniem organu I instancji nie mieści się w kategoriach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto wskazano na naruszenia §13 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustalenie, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, w tym planowanej wieży będzie uniemożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń z uwagi na odległość mniejszą niż 10 m. Nadto pełnomocnik skarżącego wskazał na brak ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, podania metody obliczania oraz uwzględnienia zjawisk odbić w analizowanym obszarze. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2013r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Starosta umożliwił stronom postępowania wypowiadanie się w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a także odniósł się do uwag stron w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 23 maja 2013 r. Przedmiotem postępowania jest budowa wieży stalowej kratownicowej o wysokości 54,55 m (wraz z odgromnikiem) o podstawie trójkąta równobocznego o wymiarach boku 4,90 m wraz z zestawem anten sektorowych i radioliniowych oraz zestawem prefabrykowanych szaf technicznych z urządzeniami elektro-przesyłowymi stacji a także systemowe ogrodzenie i instalacja zasilająca na terenie nieruchomości w miejscowości M.K. Dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. W świetle postanowień art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), a także wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z analizy projektu budowlanego wynika, że jest on zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 20 lipca 2012 r., zmienioną decyzją z dnia 28 stycznia 2013 r. Zachowane zostały bowiem parametry wieży i anten określone w decyzji o warunkach zabudowy, a także warunki dotyczące pozostałych urządzeń. Do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor załączył "analizę kwalifikacji inwestycji", sporządzoną przez mgr inż. P. K. Z opracowania tego wynika, że w odległości 150 m od anten brak jest miejsc dostępnych dla ludności w osi wiązek głównych promieniowania anten rozsiewczych, projektowanych w przedmiotowej inwestycji, przy czym moc anten wynosi nie mniej niż 2000 W. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, Nr 213, poz. 1397) oraz na podstawie przedstawionej "analizy kwalifikacji inwestycji", stwierdzić należy, że planowana budowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie jest wymagane uzyskanie dla projektowanej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W ocenie Wojewody nie doszło też do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Niezasadne jest w tym wypadku badanie zgodności z § 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, stanowiącym, że "dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3,0 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna". Jak wynika z treści przytoczonego zapisu rozporządzenia, ustawodawca zawęził przedział jego stosowania do inwestycji o szerokości ograniczonej do 3,0 m. Badana inwestycja nie mieści się z całą pewnością w przedziale ograniczonym szerokością przesłaniająca do 3,0 m. Zatem należy w tej kwestii określić zgodność inwestycji z zapisami z § 13 ust. 1 pkt 1b ww. rozporządzenia i przyjąć, że obiekt przesłaniający ma powyżej 35 m. Dla takiego obiektu "odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się część przesłaniająca tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż (...) 35 m - dla obiektów o wysokości przesłaniającej 35 m". Sporna inwestycja nie uchybia wspomnianemu przepisowi. Zarzuty podnoszone przez Odwołujących się nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowo została przeprowadzona przez organ I instancji ocena zgodności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz innymi przepisami. Zbadano także czy istnieje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Skoro w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nie stwierdzono naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji organu odwoławczego złożyli Ł. B., reprezentowana przez Pana M. K. oraz Pan M. H., reprezentowany przez Pana Ł. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazali na uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć, które nie mieści się w kategoriach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazując na naruszenia §3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego bezzasadne pominięcie z uwagi na brak uwzględnienia istniejącej już stacji bazowej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w zakresie czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez podmiot nieuprawniony działający wyłącznie na zlecenie inwestora. Podniesiono naruszenie § 13 ust 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności poprzez ustalenie, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, w tym planowanej wieży będzie uniemożliwiała naturalne oświetlenie tych pomieszczeń z uwagi na odległość mniejszą niż 10 m. Nadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 107 §1 i 3 kpa poprzez brak ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku związku z sąsiedztwem innej stacji bazowej, braku podania metody obliczania oraz uwzględnienia zjawisk odbić w analizowanym obszarze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie obu skarg, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że skarżąca nie przestawiła dowodów, że w sąsiedztwie spornej inwestycji znajduje nadajnik telefonii, który emituje fale elektromagnetyczne. Natomiast pełnomocnik skarżącej w piśmie z 13 maja 2013r. zawarł informację, że w pobliżu opisanej nieruchomości nie ma inwestycji o zbliżonym charakterze i parametrach, co powtórzono także w odwołaniu do organu II instancji. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 grudnia 2013r. połączono sprawy z obu skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Stanowisko organów poparł uczestnik postępowania w piśmie z 15 października 2014r. wskazując na bezzasadność zarzutów obu skarg i wnosząc o ich oddalenie, gdyż decyzje organów odpowiadają prawu i brak jest podstaw do ich uchylenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem Sądu oba rozstrzygnięcia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego do 31 grudnia 2003r. w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, Lex 54171). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały w stopniu zezwalającym na wydanie rozstrzygnięć, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zarówno decyzji zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności podkreślić, że kluczową kwestią, która w niniejszej sprawie wymagała jednoznacznego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia przez orzekające w sprawie organy była ocena czy zamierzone przedsięwzięcie stanowi bądź to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko czy też nie mieści się w powyższych kategoriach. Od tej bowiem kwalifikacji zależy tryb postępowania, jaki winien był zostać przyjęty w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2013 r., poz. 1235 ze zm.) ustalenie, iż inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na stanowisko wymaga – a w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko może wymagać - przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie art. 60 powołanej ustawy, określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), wprowadzające w przypadku anten sektorowych jako kryterium uznania inwestycji za przedsięwzięcie objęte zakresem aktu to, czy w odległości do 150 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, od środka elektrycznego każdej z anten sektorowych o mocy EIRP zawartej w przedziale 2000-5000 W, przy jej maksymalnym pochyleniu, nie występują miejsca dostępne dla ludności. Miejsca takie, zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 r., poz. 1232 ze zm.), są to wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jak nadto podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10 (dostępne www.cbois.nsa.gov.pl), przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wniosek taki należy bowiem wyprowadzić z treści art. 143 k.c. i art. 144 k.c. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144). Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Jak już bowiem wyżej podkreślono społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej. A zatem, organ administracji publicznej obowiązany jest do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest bowiem okoliczność do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki, w tym czy wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które określałyby parametry tej zabudowy. Przypomnieć należy, że Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (§ 1 pkt 1 ) i miejsc dostępnych dla ludności (§ 1 pkt 1 b). Zgodnie z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Podkreślić należy, że ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludzi, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludzi w danym momencie, w tej chwili, w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. A jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak również istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lokalizacji inwestycji dla terenów, dla których brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do realizacji określonej w niej inwestycji, lecz jednak tworzy określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy – przy spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach Prawa budowlanego. Z mocy art. 55 i art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy (podobnie jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2011r., sygn. akt II OSK 1485/10; z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09, dostępne: www.cbios.nsa.gov.pl). Oceniając zatem miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do niedostatecznego zgromadzenia materiału dowodowego i nienależytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie tylko bowiem nie można przyjąć, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania występują, czy też nie występują miejsca dostępne dla ludności, ale i nie można stwierdzić, jakie faktycznie parametry będzie posiadała planowana inwestycja. Oznacza to tym samym, że nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przed wydaniem decyzji organ winien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zauważyć należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest także możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I jak i II instancji oparł się jedynie na wnioskach złożonej przez inwestora analizy kwalifikacyjnej inwestycji. Sąd podkreśla, że analiza ta nie ma charakteru wiążącego dla organu; jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. To zaś oznacza, że także dokument złożony przez stronę – analiza kwalifikacyjna inwestycji podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej analizy kwalifikacyjnej, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę. W sprawie niniejszej organy obu instancji nie dokonały żadnej oceny sporządzonej w marcu 2012r. na zlecenie inwestora analizy kwalifikacyjnej inwestycji, ograniczając się do powtórzenia jej stwierdzeń i wniosków. Zaznaczyć należy, że organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora analizie kwalifikacyjnej, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy analiza ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym takie kwestie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natur ) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności - rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (por. wyr. NSA z 7 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 419/13, dostępne: www.cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organ może oprzeć się na analizie kwalifikacyjnej inwestycji sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi poddać tę analizę ocenie i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się bądź nie zgadza się z takim dokumentem. Organ musi to uczynić, gdyż – jak już wyżej wskazano – analiza kwalifikacyjna inwestycji stanowi materiał dowodowy, który na gruncie art. 80 k.p.a. podlega swobodnej ocenie organu. Aby ta ocena, w świetle k.p.a., nie nosiła znamion oceny dowolnej winna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, a nie wybiórczo na podstawie jedynie części materiału dowodowego bądź materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie ocena ta nosi znamiona dowolnej, gdyż organ poprzestał jedynie na powtórzeniu stwierdzenia zawartego we wnioskach analizy, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ w odległości nie większej niż 150 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w osiach głównych wiązek promieniowania anten dla anten o równoważnej mocy promieniowania wynoszącej nie mniej niż 2000 W. Organ tego stwierdzenia nie poparł nawet konkretnymi argumentami, czy odniesieniami do konkretnych kart zgromadzonych w materiale dowodowym. Zauważyć przy tym należy, że w zgromadzonych aktach administracyjnych sprawy, poza przedmiotową analizą kwalifikacyjną, brak jakichkolwiek dokumentów uzyskanych z inicjatywy organu, a dotyczących kluczowej kwestii kwalifikacji, czy braku podstaw do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu, organ I instancji mógł zwrócić się do określonego wydziału ochrony środowiska o opinię dokumentów zgromadzonych w sprawie i znajdujących zastosowanie przepisów obowiązującego prawa. Działanie takie - w tym dotyczące zakwalifikowania bądź też braku podstaw do zakwalifikowania danej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko - nie może sprowadzać się jedynie do bezrefleksyjnego powtórzenia stanowiska zawartego w analizie kwalifikacyjnej inwestycji złożonej przez inwestora. Nadto z uzasadnienia decyzji organu winno wynikać, czy na danym terenie istnieje zabudowa (i w jakiej wysokości), czy też nie istnieje, jak również czy może być wznoszona zabudowa (i w jakiej wysokości). Dane te są konieczne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Powyższe stwierdzenie dotyczy wszystkich nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jak i pozostałych nieruchomości leżących w odległościach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Organy administracji publicznej, jak wskazano powyżej, nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi obrazę art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i nie rozważyły należycie sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których oparł się organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie prawne decyzji organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, nie odpowiadają tym wymogom. Zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy winien również dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania. Ustalenia organu winny wskazywać, czy na terenie jednego zakładu lub obiektu – jak stanowi ten przepis – jest realizowane lub zrealizowane przedsięwzięcie tego samego rodzaju, gdyż w takim przypadku parametry przedsięwzięć podlegają zsumowaniu. Brak jakichkolwiek ustaleń organów w tym zakresie w rozstrzygnięciach I i II instancji. Organ nie może poprzestać na stwierdzeniu w odpowiedzi na skargi, że skarżący nie przedstawili dowodu, że w sąsiedztwie spornej inwestycji znajduje się nadajnik telefonii, który również emituje fale elektromagnetyczne. Przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia. Wprawdzie inwestor podaje, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ale co jeszcze raz należy podkreślić, dane takie i ich ocena winny wynikać z ustaleń faktycznych organu administracji publicznej. W konsekwencji z powyższych wywodów wynika, że zarówno zaskarżona decyzja drugoinstacyjna, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zasadny jest także zarzut skarżących dotyczący braku pełnego wyjaśnienia, czy inwestycja nie narusza §13 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z treści powyższego przepisu wynika, że dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Dla prawidłowego usytuowania wieży, bez względu na jej wysokość, od budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi muszą, zatem być spełnione dwa warunki: odległość wieży od okna pomieszczenia przesłanianego minimum 10 m, szerokość przesłaniająca, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna, nie większa niż 3 m. Organy zgodnie twierdziły, że do naruszenia powyższego przepisu nie doszło. Tymczasem z map dla celów projektowych dołączonych do projektu budowlanego przedmiotowej wieży (k. 18a projektu) wynika, że jeden z wierzchołków podstawy wieży znajduje się w odległości 9,3 m od istniejącego budynku mieszkalnego. Nadto wymiar podstawy wieży to 4,9 m na poziomie 0,45 m (k. 54 projektu budowlanego), gdy z przepisu wynika, że szerokość przesłaniająca nie może być większa niż 3 m. Nadto wieża została usytuowana w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią należącą do skarżącego nr [...], co przy zachowaniu minimalnej dopuszczalnej odległości 4 m od granicy działki ściany budynku z oknami wzniesionego na działce skarżącego, skutkować może w przyszłości ostatecznym położeniem wieży w odległości mniejszej niż 10 m od okna tak położonego budynku. Okoliczność ta, jeżeli się potwierdzi, z zastrzeżeniem niezachowania drugiego warunku dotyczącego szerokości płaszczyzny przesłaniającej 3 m, stanowi naruszenie przepisu §13 ust. 3 Rozporządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak pogłębionej analizy w tym zakresie. Organy obu instancji nie wskazały, że ustaliły, czy wieża rzeczywiście znajduję się w odległości przynajmniej 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, czy też może od ściany budynku bez okna. Nadto brak jakichkolwiek rozważań, czy mierząc równoległą odległość wieży od płaszczyzny okna, szerokość przesłaniająca wynosi mniej czy więcej niż 3 m. Brak ustaleń, czy wskazane umiejscowienie wieży w stosunku do sąsiedniej działki skarżącego nr [...] w ogóle może przesłaniać okna ewentualnego przyszłego pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi na działce nr [...]. Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie uniemożliwia ocenę, czy projektowane usytuowanie wieży jest zgodne z §13 ust. 3 powyższego Rozporządzenia, jak to przyjmują organy. Gołosłowne jest twierdzenie Wojewody, że badana inwestycja, skoro dotyczy wieży kratowej, nie mieści się z całą pewnością w przedziale ograniczającym szerokością przesłaniającą do 3 m. Zaskarżona decyzja, zatem i w tym zakresie również uchyla się spod kontroli sądowej. Na gruncie niniejszej sprawy, niezasadny natomiast okazał się zarzut skarżącej, dotyczący kwestii utraty wartości należącej do niej nieruchomości, spadku użyteczności, czy estetyki. Organ I instancji wskazał, że zarzuty te są bezzasadne, gdyż dotyczą sfery odczuć subiektywnych. Słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę bada się zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego i przepisami odrębnymi. Dla zasadności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nieistotne są kwestie wartości nieruchomości sąsiednich, walorów użytkowych czy wizualnych, a jednie zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, a w tych brak postanowień dotyczących obowiązku zachowania niezmienności wartości nieruchomości sąsiednich, czy subiektywnego wyglądu estetycznego ich otoczenia. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogły się ostać. W ramach ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej wątpliwości i powtórne wszechstronne rozważenie sprawy we wszystkich jej aspektach, poczynając od prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego. Ustalić należy zakres oddziaływania pół elektromagnetycznych na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i miejsca dostępne dla ludności, uwzględniając możliwą dopuszczalną wysokość zabudowy oraz możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (TILT). Organ powinien samodzielnie zebrać wszelki dostępny w tym zakresie materiał dowodowy, nie tylko analizę kwalifikacyjną inwestycji, służący poczynieniu ustaleń i ocenie, czy planowana inwestycja należy bądź nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uwzględnić należy przy tym konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcia, jeżeli organ samodzielnie ustali, że w sąsiedztwie znajduje się przedsięwzięcie tego samego rodzaju, zgodnie z wymogami §3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponownie dokonać należy szczegółowych ustaleń faktycznych służących rozważeniu, a następnie ocenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi przepisu §13 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co również winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając wydane przez organy decyzje nie przesądza o ich ewentualnej trafności merytorycznej. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze twierdzenia o zasadności pozwolenia na budowę jest przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić obie skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. orzec, jak w punkcie I wyroku. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, jak sąd orzekł w punkcie III wyroku. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie należne pełnomocnikom w wysokości po 257 zł, wraz z opłatą od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, art. 205 p.p.s.a., 209 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 461 ze zm.), jak w punkcie II wyroku.