II SA/Po 964/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. Spółki Jawnej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2016 r., [...] Wójt Gminy O. (zwany dalej "Wójtem"), działając na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1774 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjnego Handlowo-Usługowego [...] E. i Z. S. sp.j., zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina O. składającej się z działki [...] o powierzchni 0,0950 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] na działki [...] o powierzchni 0,0040 ha i [...] o powierzchni 0,0910 ha. W decyzji orzeczono zarazem, że podział następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonej działki nie mającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną dla niej ustanowione służebności drogowe. Decyzja podziałowa Wójta nie została zaskarżona i stała się ostateczna z dniem 9 listopada 2016 r. (k. 59-60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wnioskiem z dnia 20 marca 2018 r. [...] sp. j. reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2016 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia "pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonej działki niemającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną dla niej ustanowione służebności drogowe. Spółka podniosła, że rozstrzygnięcie w kwestionowanej części zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co pozostaje w związku z błędnym zastosowaniem art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. W obszernych motywach wniosku wskazano, że podziału działki [...] dokonano na podstawie decyzji Wójta z dnia 7 marca 2016 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia wraz ze stacją transformatorową i szafkami kablowo-pomiarowymi (zob. k. 47-49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W wymienionej decyzji inwestycyjnej zawarto wzmiankę, że sposób realizacji inwestycji w drogach gminnych należy wykonać na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą drogi gminnej. Pełnomocnik wskazał dalej, że działka [...] miała już w dacie podziału dostęp do drogi publicznej. Działka [...] graniczyła od strony południowej z działką [...] (droga) oraz od strony wschodniej z działką [...] (droga). Po dokonanym podziale działka [...] ma dostęp do drogi stanowiącej działkę [...], natomiast działka [...] ma dostęp do drogi stanowiącej działki [...] We wniosku wskazano także, że działka [...] powstała na podstawie podziału nieruchomości objętych granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego z dnia 24 maja 1990 r., [...], kiedy to wówczas wydzielono 52 działki. Podział ten został dokonany zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (uchwała [...] Gromadzkiej Rady N. z dnia 8 grudnia 1988 r.) oraz miejscowym planem szczególnym (uchwała nr [...] Gromadzkiej Rady N. w O. z dnia 26 kwietnia 1990 r.). Działki [...] (oraz inne) według decyzji [...] stanowią układ komunikacyjny wydzielony z nieruchomości objętej podziałem. W punkcie III przewidziano, że wymienione działki przejdą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. W dalszej części wniosku pełnomocnik [...] sp.j. argumentował, że działki [...] należy uznać za drogi publiczne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 157 § 2 i art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. W motywach decyzji zaakcentowano, że wydzielone działki [...] i [...] miały zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Z uwagi na powyższe aktem notarialnym z dnia 26 czerwca 2017 r., A [...] Burmistrz ustanowił dla tych działek służebność gruntową polegająca na prawie przechodu i przejazdu pasem gruntu o szerokości 3 m i długości 470 metrów od działki [...], [...] i [...] do granicy z działką [...] oraz przez działkę [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek [...] i [...]. Kolegium podkreśliło, że na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, iżby działki [...] zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Wskazało dalej, że wobec tego decyzja z dnia 25 października 2016 r. nie stoi w sprzeczności z żadnym z przepisów prawa stanowiącym podstawę jej wydania. Nie zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. złożyła [...] sp. j. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] Kolegium utrzymało dotychczasową decyzje własna w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu podtrzymało dotychczasowe stanowisko, akcentując, że dotychczas działek [...] nie zaliczono do kategorii dróg publicznych. Organ podkreślił, że nie ma przesądzającego znaczenia także to, w innych postępowaniach rzeczone działki tak traktowano. W konkluzji Kolegium podkreśliło, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] października 2016 r., [...] rażąco narusza prawo. W skardze [...] sp. j. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez nie rozważenie i nie uwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 87 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niezgodne z procedurą zebranie materiału dowodowego, pominięcie ważnych w sprawie dowodów, nie rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolne oraz błędne przyjęcie ustaleń; art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, art. 36 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wreszcie naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. poprzez powstanie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a wnioskiem, co stanowi podstawy do uznania, że decyzja (Kolegium) została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w dacie wydania decyzji o podziale gruntu (z dnia [...] października 2016 r., [...]) działki objęte postępowaniem nie miały dostępu do drogi publicznej i miały dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Wskazując na powyższe zarzuty [...] sp. j. wniosła o uchylenie obu decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2016 r., [...] w kwestionowanej części. Wystąpiła nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odniesienie się do zarzutów skargi rozpocząć należy od uwypuklenia, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium wydana w trybie nadzwyczajnym (tzw. nieważnościowym) i dotyczy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta z dnia [...] października 2016 r., [...] w części obejmującej zawarty w niej warunek, ze "przy zbywaniu wydzielonej działki nie mającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną dla niej ustanowione służebności drogowe". [...] sp. j. w obszernych wywodach wniosku o stwierdzenie nieważności jak i późniejszych pismach, a także w skardze, akcentuje przede wszystkim, że kwestionowany warunek w decyzji podziałowej nie powinien się znaleźć, jako że działki otaczające od południa i wschodu ([...]) teren dzielony ([...]) stanowią w istocie drogi publiczne. W ocenie skarżącej doszło więc do rażącego naruszenia prawa – art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Sąd w tym miejscu zaznacza, że zapoznał się z całością obszernej i szczegółowej argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika [...] sp. j. we wniosku o stwierdzenie nieważności części decyzji Wójta z dnia [...] października 2016 r., [...], także w dalszych pismach i skardze. Sąd przyjmuje przedstawione wywody ze zrozumieniem i nie jest jego intencją deprecjonowanie argumentacji prawnej w kwestii kwalifikacji działek [...] jako drogowych. Sąd jednak z założenia nie zgadza się z [...] sp. j., że zgłoszone wątpliwości dotyczące charakteru działek [...] mogą świadczyć o rażącym naruszeniu przepisów u.g.n. (art. 99 i art. 93 ust. 3 u.g.n.). W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu decyzji ostatecznej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), to naruszenie polegające na zaprzeczeniu jednoznaczniej regulacji prawnej. Chodzi więc o działanie sprzeczne z prawem, a nie tylko z nim niezgodne, a tym bardziej takie, które tylko budzi wątpliwości w kontekście uwarunkowań faktycznych. Skarżąca w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym kwestionuje warunek zawarty w decyzji podziałowej Wójta z dnia [...] października 2016 r., [...], że "przy zbywaniu wydzielonej działki nie mającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną dla niej ustanowione służebności drogowe". Warunek ten wprowadzono do decyzji w oparciu o art. 99 u.g.n. (co znajduje potwierdzenie w podstawie prawnej i wyjaśnieniach zawartych w uzasadnieniu). Zgodnie z tym przepisem "jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną". Z okoliczności towarzyszących podziałowi i układu przestrzennego dzielonej działki [...] można wywnioskować, że wprowadzony warunek oparty jest na założeniu, że obie, względnie jedna z wydzielonych działek (najpewniej [...]) nie mają dostępu do drogi publicznej. Zastosowanie art. 99 u.g.n. decyzji w Wójta z dnia [...] października 2016 r., [...] z całą pewnością nie było sprzeczne z prawem. Kolegium trafnie uwypukliło, że nie ma podstaw (a przynajmniej nie ma jednoznacznych podstaw – uw. Sądu), aby działki [...] uznać za drogi publiczne i w ten sposób bronić tezy, że warunek ustanowienia służebności nie powinien się w decyzji podziałowej znaleźć (jako zbędny). Wypowiadając powyższy pogląd Sąd miał na względzie, że zespół działek wydzielonych pod budownictwo jednorodzinne, w którym zawierała się współcześnie dzielona działka [...], powstał w oparciu o decyzję z dnia 24 maja 1990 r., [...] wydana na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 16 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Decyzja ta znajduje się w aktach administracyjnych i stanowi załącznik nr [...] do wniosku [...] sp. j. Sąd przyznaje, że z decyzji [...] wynika, iż działki [...] miały stanowić układ komunikacyjny, a co więcej, w punkcie III stwierdzono, że z dniem, gdy decyzja podziałowa stanie się ostateczna, przejdą ona na własność Państwa. Nie ulega więc wątpliwości – i w tym zakresie pełnomocnik skarżącej ma rację – że w odniesieniu do działek [...] znalazł zastosowanie art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r., który w maju 1990 r. stanowił, iż "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości [...]". Powyższe jednak wcale nie oznacza, że "grunty wydzielone pod budowę ulic" musiały być, względnie automatycznie po wydzieleniu stawały się drogami publicznymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie akcentuje się fakt posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem "ulica", a nie "droga publiczna". Przyjmuje się, że według ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 643/16, orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy podkreślić należy, że z odzwierciedlonych w aktach administracyjnych okoliczności, w jakich wydano decyzję z dnia [...] października 2016 r., [...], nie wynika, aby działki [...] stanowiły drogi publiczne. Nie wydano żadnego aktu o zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych, natomiast prawne uwarunkowania ich wydzielenia i przeniesienia na własność państwa (później gminy) potwierdzają tylko, że traktowano je jako ulice, ale niekoniecznie jako drogi publiczne. To wszystko prowadzi do wniosku, że Wójt zawierając w decyzji z dnia 25 października 2016 r., [...] warunek, że "przy zbywaniu wydzielonej działki nie mającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną dla niej ustanowione służebności drogowe" nie działał w warunkach rażącego naruszenia prawa, w szczególności w warunkach sprzeczności z prawem. Okoliczności wydania decyzji wskazują bowiem, że działki [...] i [...] otoczone są przez działki gminne będące drogami wewnętrznymi, ale nie drogami publicznymi, stąd zastosowanie art. 99 u.g.n. jawi się jako dopuszczalne, a nawet potrzebne. Sąd zwrócił uwagę, że pełnomocnik [...] sp. j. przedstawia także inny alternatywny sposób postrzegania zawartego w decyzji z dnia [...] października 2016 r., [...] warunku ustanowienia służebności drogowych. Zaznaczyło on, że nawet gdyby przyjąć, iż działki [...] i [...] nie miały dostępu do drogi, to i tak zastosowany warunek nie odpowiada art. 99 u.g.n. Zdaniem [...] sp. j. zestawienie art. 99 i art. 93 ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że warunek ustanowienia służebności dotyczy służebności na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, czyli gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Tymczasem z decyzji z dnia [...] października 2016 r., [...] miało wynikać, że docelowa służebność miałaby być ustanowiona na innych aniżeli dzielona nieruchomość działkach. Sąd nie zgadza się z [...] sp. j., że warunek zawarty w decyzji z dnia 25 października 2016 r. należy odczytywać w ten sposób, że zakłada on ustanowienie służebności na innych, aniżeli dzielone, gruntach. Wskazano wyraźnie, że "przy zbywaniu wydzielonej działki nie mającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną dla niej ustanowione służebności drogowe". Innymi słowy, gdyby miało dojść do zbywania jednej z działek, a ta hipotetycznie nie miałaby (ze względu na układ przestrzenny nadany podziałem) dostępu do drogi publicznej, to wówczas należy ustanowić stosowną służebność drogową. Sąd tylko na marginesie wskazuje, że warunek zawarty w decyzji z dnia [...] października 2016 r. zapewne dotyczyć miał działki [...]. Podsumowując, zdaniem Sądu argumentacja przedstawiona przez [...] sp. j. nie pozwala uznać, że zawarty w decyzji z dnia [...] października 2016 r., [...] warunek, że "przy zbywaniu wydzielonej działki nie mającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną dla niej ustanowione służebności drogowe" został wprowadzony do tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Miał on podstawę prawną w art. 99 u.g.n., a ze względu na charakter nieruchomości drogowych w otoczeniu (drogi wewnętrzne) nie można też wywieść w sposób niezaprzeczalny, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Sąd nie miał wątpliwości, że decyzja z dnia [...] października 2016 r., [...] w kwestionowanej części nie naruszała prawa w sposób rażący, a tylko takie naruszenie mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Zachodziły zatem podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku [...] sp. j. z dnia 20 marca 2018 r. Mając na uwadze powyższe Sąd nie uznał także zasadności podniesionych w skardze zarzutów proceduralnych, które skoncentrowano na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy. Obie decyzje Kolegium wskazują na istotne w sprawie fakty oraz przedstawiono w nich jasny wywód prawny. Nie ma wpływu na wynik sprawy zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. Sąd przyznaje, że decyzja Kolegium z dnia 25 czerwca 2018 r., [...] została sformułowana niefortunnie, gdyż w jej sentencji "odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji", co mogłoby sugerować, iż badano w trybie nadzwyczajnym całą decyzję z dnia 25 października 2016 r. Wątpliwości w tym zakresie rozwiewa jednak pierwszy akapit uzasadnienia Kolegium (będącego integralną częścią decyzji Kolegium), gdzie wyraźnie wskazuje się, że przedmiotem rozpatrzenia jest wniosek z dnia 20 marca 2018 r. kwestionujący część decyzji Wójta. Zresztą pamiętać trzeba, że decyzja Kolegium ma charakter negatywny, a więc nie wywołuje ona następstw, w kontekście których należałoby wymagać, aby została ona bezwzględnie, w rubrum, sformułowana jednoznacznie. W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – oddalił skargę.