I OSK 643/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 844/15 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od E. M. na rzecz Gminy P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 listopada 2015 r., II SA/Po 844/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00). Rozważając przesłanki rażącego naruszenia prawa należy oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa, spowodowane wykładnią przepisów lub błędnym ich zastosowaniem. Istotnym zagadnieniem było więc ustalenie, czy Naczelnik Miasta i Gminy W. wydając decyzję z [...] października 1988 r. był uprawniony na podstawie prawnej wskazanej w tej decyzji do rozstrzygania w kwestii własności wydzielonej nieruchomości oraz czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzje zatwierdzające projekt podziału nieruchomości mają istotne i dalekosiężne znaczenie dla stosunków własnościowych dotyczących wydzielonych działek, ponieważ wywołują skutki prawne w zakresie prawa własności wydzielonych działek, zwłaszcza w odniesieniu do działek przeznaczonych na drogi dojazdowe zapewniające dostęp do drogi publicznej. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości winna zatem zawierać jasne i zrozumiałe rozstrzygnięcie co do podziału nieruchomości. Budzące wątpliwości zapisy w rozstrzygnięciu decyzji należy więc uznać za naruszające prawo w stopniu rażącym, w szczególności w zakresie rozstrzygnięć dotyczących prawa własności poszczególnych działek. Zawarte tymczasem w decyzji z [...] października 1988 r. postanowienie "działka [...] o powierzchni 0.0907 ha pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek do czasu wykupu przez S.P.", stoi w sprzeczności z treścią art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie do tego przepisu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem przy spełnieniu przesłanek z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy działka wydzielona pod ulice przechodzi na własność Skarbu Państwa (obecnie gminy) z mocy prawa bez potrzeby wydawania w tym zakresie decyzji (wyrok NSA z 19 czerwca 1996 r. IV SA 198/85). Pas gruntu wydzielony pod budowę ulicy przechodzi na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się ostateczna i w tej decyzji nie powinno się zamieszczać orzeczenia o przejściu własności. Jeśli organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, w decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 cyt. ustawy nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. Także art. 12 ust. 5 tej ustawy nie daje organowi uprawnień do orzekania w sprawie własności wydzielonych działek; organ powinien w decyzji o podziale nieruchomości jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy (wyrok NSA OZ w Poznaniu z 30 grudnia 1987r., SA/Po 1435/87). Tymczasem zawarte w przedmiotowej decyzji rozstrzygnięcie, że działka "pozostaje przy właścicielu" budzi wątpliwości co do znaczenia i skutków tego sformułowania w stopniu rażącym. Nie wiadomo, czy chodzi o prawo własności, które pozostaje przy dotychczasowym właścicielu, czy też chodzi pozostawienie przy właścicielu prawa do wykorzystywania tej działki jako dojazdowej do nowopowstałych działek. Z drugiej strony, jeżeli chodzi o pozostawienie prawa własności przy dotychczasowym właścicielu, to jest ono sprzeczne w stopniu rażącym z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy, zgodnie z którym z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna działka wydzielona pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzi na własność Państwa, nie może więc "pozostać przy właścicielu". Zatem rozstrzygnięcie w decyzji w tym zakresie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 12 ust. 5 cyt. ustawy nie może stanowić podstawy prawnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przepis ten z mocy prawa stanowi o przejściu własności działek wydzielonych pod drogi na rzecz Skarbu Państwa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że nowopowstała działka nr [...] o powierzchni 0.0907 ha położona we wsi O. stanowiąca dojazd do nowopowstałych działek (od nr [...] do nr [...]) przeszła na własność Skarbu Państwa (obecnie Gminy P.) i niepełnym ustaleniu czy w chwili wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. Nr [...] z [...] października 1988 r. wydzielona ulica stanowiła jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też miała charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego wsi O. w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia jej do dróg publicznych, wobec czego czy spełniona była przesłanka do przejścia tej działki jako ulicy z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem, a także naruszenie prawa materialnego, tj.: 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami (...) obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] października 1988 r. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zawarcie w sentencji decyzji z [...] października 1988 r. stwierdzenia, że "działka nr [...] o pow. 0.0907 ha pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek do czasu wykupu przez S.P." budzi wątpliwości co do znaczenia i skutków tego sformułowania w stopniu rażącym, bo nie wiadomo czy chodzi o prawo własności, które pozostaje przy dotychczasowym właścicielu, czy chodzi o pozostawienie przy właścicielu prawa do wykorzystywania tej działki jako dojazdowej do nowopowstałych działek, oraz że zapis pozostawienie prawa własności przy dotychczasowym właścicielu jest sprzeczny w stopniu rażącym z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy. Powyższa wykładnia jest wadliwa, bowiem z brzmienia sentencji przedmiotowej decyzji jasno wynika, że stwierdzenie to oznacza, że chodzi o pozostawienie przy właścicielu prawa do wykorzystywania tej działki jako dojazdowej do nowopowstałych działek i rozstrzygnięciu temu nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 3. art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde wydzielenie działki pod drogę skutkuje przejściem prawa własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa i rozstrzyganie o własności nowopowstałych działek przeznaczonych pod drogi nie jest możliwe, w sytuacji kiedy z hipotezy normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 5 wynika, że grunty wydzielone pod budowę ulic (a nie dróg jak wskazywał Sąd I instancji) z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem, z tym że nie każda ulica (dojazd) do działek przechodzi z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, bowiem uzależnione jest to od charakteru i rodzaju ulicy (dojazdu), tj. czy wydzielona ulica stanowiła jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też miała charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia jej do dróg publicznych, wobec czego czy spełniona była przesłanka do przejścia tej działki jako ulicy z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wyroku NSA z 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09 (ONSAiWSA 2011/2/40) stwierdzono, że "użycie w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyłącznie pojęcia «ulic», a nie «dróg publicznych», które także ma swoje odmienne ustawowe znaczenie, wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic, spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r.". Zatem, nie każdy podział gruntu na działkę geodezyjną pod budowę dojazdu do poszczególnych działek oznaczał powstanie ulicy pod którą grunt przechodził na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Bywały również sytuacje kiedy wydzielona ulica stanowiła jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek (dojazd). W takiej sytuacji prawo własności do takiej wydzielonej działki stanowiącej dojazd przysługiwało nadal właścicielowi dzielonej nieruchomości, w wyniku którego powstawały nowe działki geodezyjne. Z taką sytuacją mamy do czynienia również w powyższej sprawie, gdzie nowopowstała działka nr [...] o pow. 0.0907 ha położona we wsi O. pozostawała nadal własnością ówczesnej wnioskodawczyni podziału Z. M. bowiem działka ta w chwili wydania decyzji z [...] października 1988 r. pełniła jedynie funkcję dojazdu no nowopowstałych działek od nr [...] do nr [...] tj. była tzw. "ulicą ślepą" prowadzącą jedynie do nowopowstałych działek, na końcu której znajdował się grunt uprawny należący również do wnioskodawczyni. Dojazd ten nie miał zatem charakteru ogólnodostępnego jako ulicy będącej elementem układu komunikacyjnego wsi O. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Ten sam Sąd nie dokonał jednak ustalenia stanu faktycznego i oceny zebranych dowodów w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] października 1988 r. w zakresie zbadania, czy tak wydzielona ulica (dojazd) stanowiła na dzień [...] października 1988 r. jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też miała charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego wsi O. w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny (wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., II OSK 920/06). Dla skutecznego postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo stwierdzenie, iż określony przepis należy rozumieć inaczej, niż to przyjął organ wydający kwestionowaną decyzję. Konieczne jest bowiem w takim wypadku wykazanie, iż dokonana w taki właśnie sposób wykładnia jest rażąco wadliwa, a więc, że zarzucane uchybienie ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny (wyrok NSA z 19 września 2007 r., II OSK 1227/06). W sytuacji gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma być rażące naruszenie prawa, a strona zmierza do wykazania w postępowaniu kasacyjnym, że pogląd sądu w tej kwestii był błędny, to jako podstawę kasacyjną należy powołać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Dopuszczalne jest zarzucenie obydwu form naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego było konsekwencją jego błędnej wykładni. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Woś T. (red.), Knysiak-Molczyk H., Romańska M., LexisNexis, 2012). Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., że cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Termin "rażący" powinien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży." Jak podkreślił również Sąd I instancji rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Skoro z orzecznictwa dotyczącego wykładni art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wykształciło się stanowisko, że nie każdy podział gruntu na działkę geodezyjną pod budowę dojazdu do poszczególnych działek oznaczał powstanie ulicy pod którą grunt przechodził na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem bywały również sytuacje kiedy wydzielona ulica stanowiła jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek jako dojazd do ich posesji to oznacza, że dopuszczalne było "pozostawienie przy właścicielu działki nr [...] o pow. 0.0907 ha we wsi O., która służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek". Przepis art. 12 ust. 5 tej ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym miał zastosowanie tylko w przypadku niektórych nieruchomości. W związku z powyższym w decyzji przy wydzielonej działce nr [...] zapisano jedynie, że "pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek do czasu wykupu przez S.P.", zatem nie doszło do wydzielenia gruntu pod ulicę, a jedynie dojazdu do nowopowstałych działek. Taki zapis w sentencji decyzji wykracza poza przepisy będące podstawą prawną decyzji, jednak nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Powyższy zapis rozumieć należy jako pozostawienie przy właścicielu prawa do wykorzystywania tej działki jako dojazdowej do nowopowstałych działek. Nie można zatem tej części decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] października 1988 r. zarzucić rażącego naruszenia prawa, skoro w świetle przedstawionej prawidłowej wykładni art. 12 ust. 5 cyt. ustawy wydzielenie działki pod dojazdy do nowopowstałych działek nie skutkowało przejściem prawa własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Zasadne było podniesienie drugiego zarzutu naruszenia art. 12 ust. 5 cyt. ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde wydzielenie działki pod drogę skutkuje przejściem prawa własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa i rozstrzyganie o własności nowopowstałych działek przeznaczonych pod drogi nie jest możliwe, w sytuacji kiedy z hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem, z tym że nie każda ulica (dojazd) do działek przechodzi z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, bowiem uzależnione jest to od charakteru i rodzaju ulicy (dojazdu) tj. czy wydzielona ulica (dojazd) stanowiła jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też miała charakter ogólnodostępny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09 (ONSAiWSA 2011/2/40), że użycie w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyłącznie pojęcia "ulic", a nie "dróg publicznych", które także ma swoje odmienne ustawowe znaczenie, wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic, spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zatem, dokonując wykładni tego przepisu, należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zawiera zarówno definicję "drogi publicznej", jak i "ulicy". W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami (...) jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. wyrok NSA w wyroku z 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08). Zatem kwestia, czy tak wydzielona droga stanowi jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych, wobec czego spełniona byłaby przesłanka do przejścia tej działki jako ulicy z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem, wymaga zbadania. W tym stanie rzeczy, należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie ustalił, czy w świetle zebranych dowodów w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] października 1988 r., wydzielona tą decyzją ulica (dojazd) stanowiła na dzień [...] października 1988 r. jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też miała charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego wsi O. w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. W rezultacie zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.