II SA/Po 966/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Z. i K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 255,- (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ A. Łaskarzewska /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka W dniu [...] r. Z. i K. D. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalno-handlowego na terenie położonym w K., przy u. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]. We wniosku wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma wynosić 9 m (k. 59 – 60 akt administracyjnych). Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 59, 60, 62 i 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. D. i K. D. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. W punkcie 2f decyzji dotyczącym ustaleń warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wskazano, że wysokość budynku w granicy z działką [...] max do 6,70 m łącznie z murkiem ogniowym w środkowej części działki nr [...]. (k. 10 akt administracyjnych). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. D. i K. D., którzy podnieśli, że decyzja jest niekompletna – brak jest załącznika będącego wynikiem badania obszaru analizowanego zawierającego część graficzną, a nadto z załączników do decyzji nie wynika, by burmistrz wyznaczył obszar analizowany. Wskazali także, że wysokość budynku w granicy z działką nr [...] maksymalnie do 6,70 m łącznie z murkiem ogniowym, nie pozwala na uzyskanie właściwych spadków dachu w zakładanej technologii wykonania budynku. Wnioskowana wysokość (9 m) jest wysokością, która w minimalnym zakresie spełnia założenia projektowe. W uzasadnieniu projektu brak jest jakiegokolwiek argumentu, który wykluczałby prawną możliwość lokalizacji budynku o wnioskowanej wysokości. Odwołujący się podkreślili, że zgodnie z art. 56 zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić lokalizacji inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazali, że zamierzenie jest zgodne z § 13 i 309 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). W sprawie nie wykazano niezgodności planowanej inwestycji z jakimikolwiek przepisami. Podkreślono także, że budynki usytuowane na sąsiedniej działce nie posiadają otworów okiennych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, dla których, po wybudowaniu projektowanego budynku, nie spełnione byłyby wymagania określone w § 13 cytowanego rozporządzenia. W decyzji nie uwzględniono też faktu, że budynek sąsiada, B.K., znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji jest znacznie wyższy niż 9 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że ograniczenie wysokości do 6,70 m dotyczy jedynie środkowej części działki, to jest zabudowy w granicy z podwórzem. Z wyjaśnień w toku rozprawy przed Kolegium wynika, że okna pomieszczeń mieszkalnych wychodzą na podwórze, realizacja w granicy nieruchomości budynku o wysokości 9 m spowodowałoby zacienienie pomieszczeń mieszkalnych do wysokości 2 piętra. Skargę od powyższej decyzji złożyli Z. D. i K. D. Wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji (w tym graniczenie związane z wysokością budynku) nie wskazało żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który uzasadniałby to ograniczenie. Stwierdzenie, że realizacja budynku o wysokości 9 m spowoduje zacienienie pomieszczeń mieszkalnych do wysokości drugiego piętra jest, w aspekcie tego, że sporna ściana ma być usytuowana od strony północnej działki sąsiada, absurdalne. Skarżący podkreślili, że planowana inwestycja jest zgodna z § 13, § 57, § 60 i § 309 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podkreśliło, że zasadne było ograniczenie wysokości projektowanej inwestycji do 6,70 m w granicy z działką nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Do badania legalności całego postępowania administracyjnego z przekroczeniem zarzutów i wniosków skargi Sąd jest obowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w wypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwa jedynie w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć trzeba, iż decyzja o wydaniu warunków zabudowy jest decyzją związaną i nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa; norma prawna "wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy" (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 471). Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli uzna, że spełnione zostały przewidziane prawem warunki. Wynika to zarówno ze sformułowania przepisu art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 u.p.z.p., jak i art. 61 u.p.z.p., które określają przesłanki wydania takiej decyzji. Żaden przepis u.p.z.p. nie upoważnia do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu daje organowi administracji możliwość działania w sferze uznania. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 3 u.p.z.p. (który z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się "odpowiednio" do decyzji o warunkach zabudowy), iż "nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków". Zastrzeżenie to wskazuje, że organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie zgodnym z prawem. Z kolei, jak wynika z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sposób rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy sformułowany został w wymienionych wyżej normach prawnych i jest uzależniony tylko od zaistnienia określonych przesłanek. Innymi słowy w razie wystąpienia ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek istnieje obowiązek właściwego organu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Konsekwencją powyższego jest możliwość (i obowiązek) wyłącznie dwojakiego rozstrzygnięcia - wydania decyzji zgodnej z wnioskiem (o ile jest on zgodny z prawem) lub wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ nie może wydać decyzji tylko częściowo uwzględniającej (a w pozostałej części modyfikującej) wniosek. W niniejszej sprawie powyższa zasada została przez organy administracji naruszona. We wniosku Z. i K. D. o ustalenie warunków zabudowy, dokonując charakterystyki planowanej zabudowy podano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma wynosić 9 m. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. (sprzecznie z wnioskiem) przewiduje wysokość budynku w granicy z działką nr [...] maksymalnie do 6,70 m. Organ drugiej instancji, powołując się na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i interes osób trzecich decyzję tę utrzymał, a argumentację w niej zawartą podzielił. Tym samym doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a.). Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, iż w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w dniu 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588). W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego obejmującego teren którego wnioski dotyczą w skali 1:500; 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Obowiązująca linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1, 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (to jest kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organów administracji pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi wyżej przepisami. W sprawie nie przeprowadzono w sposób należyty analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Część tekstowa decyzji pierwszoinstancyjnej jest wyjątkowo lakoniczna i nie odnosi się do cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki wnioskodawcy. Stanowiąca załącznik do decyzji analiza architektoniczno-urbanistyczna ogranicza się do wskazania wysokości budynków przylegających do działki [...] od ulicy S. oraz opisu działki [...]. Nie odniesiono się w sposób wystarczający do zabudowy na sąsiednich działkach, w szczególności do działek znajdujących się przy ul. [...]. Wskazać nadto należy, iż dokonana ocena "obszaru analizowanego" nie spełnia koniecznych, przedstawionych wyżej wymogów. § 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga, by analiza dotyczyła terenu wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru winny być wyznaczone wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 metrów. Załącznik graficzny analizy musi prowadzić do wniosku, iż przedmiotem rozważań nie był obszar analizowany w powyższym rozumieniu. Zaznaczony obszar jest mniejszy, niż to wynika z przepisu i wbrew brzmieniu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który stanowi, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej. Skoro przedmiotem badania nie objęto "obszaru analizowanego" w rozumieniu przepisów rozporządzenia niedopuszczalnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy administracji nie rozważyły bowiem spełnienia przesłanek z art. 61 § 1 u.p.z.p. Niezależnie od wskazanych naruszeń prawa materialnego doszło do uchybienia przepisom postępowania zamieszczonym w art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy, by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Zaniechanie ustalenia istotnych dla wyniku sprawy narusza wykazane wyżej normy procedury. Waga zaniechań nie budzi wątpliwości, co do ich istotnego znaczenia dla przedmiotu sporu. Sposób wyznaczenia "obszaru analizowanego" jest jednoznacznie określony w przepisach. Nie sposób ustalić warunków zabudowy bez wytyczenia tego obszaru w sposób określony w cytowanym rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. bez odniesienia do niego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSP z 1995r. poz. 83. Zdaniem Sądu opisane wyżej naruszenia wyczerpują normy z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "a" i "c" p.p.s.a. i dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić. Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzję organu I instancji (punkt I wyroku). Z uwagi na charakter opisanych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które wyczerpują przepis art. 145 § 1 pkt "a" i "c" p.p.s.a. Sąd zaniechał badania zasadności zarzutów skargi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach sądowych (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ A. Łaskarzewska /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka