II SA/Po 97/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie imprezy masowej; I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi A. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania R. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia zezwolenia dla organizatora spółki A Sp. z o.o. na przeprowadzenie w dniu [...] 2012 r. w godz. [...] imprezy masowej [...] " na terenie [...] w [...]. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 4, art. 29 ust. 5 i 6 oraz art. 33 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 62, poz. 504 ze zm.). W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 30 listopada 2011 r. pełnomocnik spółki A Sp. z o.o. złożył w siedzibie Urzędu Miasta P. wniosek o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej "[...]". Po zebraniu wymaganych opinii i uzgodnień Prezydent Miasta P. uznał, że wnioskodawca spełnił kryteria formalne ustanowione w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych i decyzją z dnia [...] 2011 r. zezwolił na przeprowadzenie wyżej opisanej imprezy masowej. Odwołanie od decyzji organu I instancji w przepisanym terminie wniósł R. K. Zainteresowany zarzucił decyzji naruszenie art. 156 ustawy Prawo ochrony środowiska, który wskazuje, że w miejscu publicznym można organizować imprezy masowe tylko okazjonalnie, tymczasem w dniu [...] 2011 r. na [...] odbywa się impreza z okazji rocznicy [...]. W ocenie zainteresowanego "organizowanie hałaśliwej imprezy [...][...] sprawia wrażenie celowego prześladowania mieszkańców hałasem". Podniósł, że impreza [...] powinna zostać zorganizowana w miejscu niezamieszkałym, poza tym huczne imprezy [...] nie leżą w tradycji [...] [mieszkańców] i są zbyt kosztowne dla budżetu Miasta. W rozważaniach prawnych Kolegium przywołało treść art. 127 i art. 28 kpa w związku z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i podniosło, że według utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych strona może powoływać się tylko na interes prawny znajdujący wyraźne oparcie w przepisie prawa materialnego. Zdaniem organu II instancji wnoszący odwołanie nie wykazał istnienia własnego interesu prawnego, zatem nie ma legitymacji strony postępowania. Według organu wszystkie okoliczności przytoczone w odwołaniu wskazują tylko na domniemanie interesu faktycznego po stronie zainteresowanego, który wywodzi go z bliskości miejsca zamieszkania od miejsca planowanej imprezy masowej. Kolegium wskazało, że inne argumenty podnoszone w odwołaniu, poza hałasem, odpowiadają bardziej wnioskowi w trybie art. 241 kpa dotyczącego lepszego zaspokajania potrzeb ludności i bardziej racjonalnego działania władz Miasta. W ocenie organu regulacja zawarta w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych, w szczególności art. 29 ust. 6, wskazuje, że odwołanie od decyzji w sprawie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej przysługuje tylko organizatorowi; tylko organizator może złożyć wniosek o wydanie stosownego zezwolenia, a wszystkie ustalenia zamieszczone w zezwoleniu odnoszą się wyłącznie do jego obowiązków i uprawnień. Na poparcie trafności zastosowania rozstrzygnięcia w postaci umorzenia postępowania odwoławczego organ II instancji powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, (publ. ONSA 1999/4/119). W skardze na decyzję Kolegium R. K. przytoczył twierdzenia zawarte w skierowanym do Kolegium piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r., co do tego, że hałas emitowany przez imprezę muzyczną dociera też na [...], gdzie zamieszkuje, stąd też jakkolwiek nie jest stroną w sensie formalnym, gdyż formalnie prawo odwołania ma organizator imprezy, to jednak bez wątpienia jest stroną postępowania w sensie faktyczno - prawnym. W dalszej części skargi strona podniosła, że dotychczas przeprowadzane imprezy na [...] powodowały docieranie hałasu również do [...] o takim natężeniu, że miało to cechy celowego prześladowania mieszkańców dźwiękiem. Ponadto skarżył się na zakłócanie porządku publicznego, hałas w nocy poprzedzającej [...] oraz w ciągu dnia [...] wyraził swoje niezadowolenie z działania Wydziału Kultury Urzędu Miasta P. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2012 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik procesowy skarżącego (adwokat) zarzucił deczyji Kolegium naruszenie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 kpa w zw. z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, wnosząc o uchylenie zaskarżonej deczyji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Powołując się na stanowisko orzecznictwa oraz treść przepisów art. 3 pkt 2 lit. a i b ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz art. 156 ustawy Prawo ochrony środowiska, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że skutki decyzji zezwalającej na przeprowadzenie przedmiotowej imprezy masowej niewątpliwie dotyczą interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać m.in. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Obejmuje ono przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W odniesieniu do możliwości stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a dotyczących tego, czy odwołujący się ma przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, wątpliwości prawne występujące wcześniej w orzecznictwie rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119). W uchwale tej NSA wyjaśnił, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Z powyższego wynika, że przepis art. 134 kpa nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że twierdzenie strony, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Zgoda bowiem co do objęcia zakresem wstępnego badania przez organ odwoławczy również interesu prawnego podmiotu odwołującego się, oznaczałaby w istocie badanie poza sformalizowanym postępowaniem odwoławczym materialnoprawnej legitymacji strony wnoszącej odwołanie, badanie w sposób wyłącznie gabinetowy i tylko na podstawie akt sprawy, słowem - uznanie takiej koncepcji jest równoznaczne z akceptacją dla prowadzenia bliżej nieokreślonego "postępowania przed postępowaniem" w sprawie legitymacji strony wnoszącej odwołanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium trafnie odwołało się do przedstawionego poglądu i wybrało właściwą formę zakończenia postępowania. Organ ten rozpatrzył bowiem odwołanie, dokonując merytorycznej oceny interesu prawnego skarżącego co do jego udziału w charakterze strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Z oceną tą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, zarazem podzielając zapatrywania i argumenty zaprezentowane w wyroku WSA w Kielcach z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 301/06 (orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wydania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej artystyczno-rozrywkowej "[...]" na terenie [...] w [...]. Imprezą masową w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, jest impreza masowa artystyczno-rozrywkowa oraz masowa impreza sportowa, w tym mecz piłki nożnej (pkt 1). Imprezą masową artystyczno-rozrywkową jest impreza o charakterze artystycznym lub rozrywkowym, która ma się odbyć: a) na stadionie, w innym obiekcie nie będącym budynkiem lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1 000; b) w hali sportowej lub w innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, w których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500 (art. 3 pkt 2). Postępowanie w sprawach określonych w ustawie, z wyłączeniem art. 14, prowadzi się zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 4). Art. 29 przywołanej ustawy w ust. 1 stanowi, że organ wydaje zezwolenie, albo odmawia jego wydania - w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym terminem przeprowadzenia imprezy masowej. Z kolei ust. 5 omawianego artykułu przewiduje, że wydanie zezwolenia lub odmowa jego wydania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Kopię decyzji organ przekazuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia jej wydania, podmiotom wymienionym w art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz wojewodzie. Natomiast w ust. 6 omawianego artykułu została wyrażona zasada, że odwołanie organizatora od decyzji, o której mowa w ust. 5, nie wstrzymuje jej wykonania. Treść przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że adresatem rozstrzygnięcia o opartego na przepisach omawianej ustawy, a zatem jedyną stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 4 i art. 29 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, pozostaje wyłącznie organizator imprezy masowej. Powyższe stanowisko koresponduje z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 700/10 (wyrok dostępny w bazie orzeczeń jw.) na tle art. 34 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 20 marca 2009 r. (art. 13 ust. 1 poprzednio ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych), dotyczącym decyzji o zakazie przeprowadzenia imprezy masowej. Natomiast ochrona przed hałasem, której służy m.in. zakaz (zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe), wyrażony w art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), nie uzasadnia uznania skarżącego w niniejszej sprawie za stronę postępowania administracyjnego. Przepis ten nie stanowi źródła tego rodzaju uprawnienia, z którego skarżący mógłby wywodzić interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, w przedmiocie wydania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej. Odpowiedzialność podmiotów za ewentualne naruszenie tego zakazu należy zaś przede wszystkim do domeny regulowanej przepisami prawa ochrony środowiska (w szerokim tego słowa znaczeniu) oraz przepisami prawa cywilnego (w razie wyrządzenia szkody). W tym miejscu warto wspomnieć, że art. 156 tej ustawy w ust. 2 wprost wyłącza stosowanie przepisu ust. 1 do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że prawidłowo Kolegium zakończyło postępowanie umarzając postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, skoro to nie organizator wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Po. z dnia [...] 2011 r. zezwalającej na przeprowadzenie imprezy masowej. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana bez naruszenia przepisów wskazanych w skardze (uzupełnionej w toku postępowania pismem pełnomocnika skarżącego), w tym przepisów art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 kpa w zw. z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz art. 3 pkt 2 lit. a i b tej ustawy i art. 156 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dodać należy, że w niniejszej sprawie niedopuszczalna była również ocena zasadności zarzutów skargi dotyczących wadliwości merytorycznej decyzji organu I instancji zezwalającej na przeprowadzenie imprezy masowej. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym istotą sprawy była ocena, czy dany podmiot może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, bowiem to na podstawie takiej przesłanki została wydana zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec tego nie mogło w niniejszym postępowaniu dojść do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem merytorycznej decyzji przez organ I instancji. W postępowaniu tym Kolegium nie orzekało merytorycznie w sprawie, lecz rozstrzygnęło co do posiadania przez podmiot wnoszący odwołanie przymiotu strony postępowania i w konsekwencji co do legitymacji procesowej do wniesienia odwołania. W tym przypadku, po wyjaśnieniu istoty tej sprawy administracyjnej, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję zobowiązany był do rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący odwołanie może w takiej sprawie być stroną. W tym zakresie Sąd dokonał ustalenia negatywnego, tożsamego z oceną przedstawioną przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I) O wynagrodzeniu pełnomocnika procesowego (adwokata) ustanowionego w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy (pkt II) w zw. z §18 ust. 1 pkt 1c) i §19 pkt 1 oraz §15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).