II SA/Po 976/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] września 2008 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [..] lipca 2008r. nr [..] oraz postanowienie Starosty K. z dnia [..] marca 2008r. nr [..] II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Ostateczną decyzją nr [...]z dnia 11 grudnia 2007 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.Z. pozwolenia na budowę garażu blaszaka o powierzchni zabudowy 20 m2 na działce położonej w K. oznaczonej nr geodezyjnym [...]. W dniu 27 stycznia 2008 r. wpłynęło do Starosty K. pismo podpisane przez kilka niezidentyfikowanych osób, określających się jako "mieszkańcy Wspólnoty Mieszkaniowej[...] w K.", zawierające wniosek "o ponowne rozpatrzenie decyzji o pozwolenie na lokalizację garaży blaszanych postawionych przez p.p. Z. i Sz. na działce nr [...] (...)". Autorzy tego wniosku zakwestionowali prawo inwestora do dysponowania terenem działki nr [...] na cel budowy garażu wskazując, że działka ta stanowi własność Gminy K. i została przez Gminę oddana tej Wspólnocie do bezpłatnego użytkowania. Z dołączonej do wniosku umowy wynika, że umowa została zawarta na okres od dnia 1 października 2002 r. do dnia 30 września 2012 r. na podstawie Uchwały Rady Gminy K. z dnia 30 sierpnia 2001 r. Starosta K. postanowieniem z dnia 31 marca 2008 r. na podstawie art. 145 § pkt 4 i art. 150 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S.Z. pozwolenia na budowę, zakończone ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] grudnia 2007 r., wyjaśniając w uzasadnieniu, że wymienione wcześniej pismo uczestników Wspólnoty Mieszkaniowej potraktował jako informację o okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponieważ uczestnicy Wspólnoty Mieszkaniowej wykazali, iż prawo do dysponowania terenem działki nr [...]przysługuje łącznie trzem Wspólnotom, to jest Wspólnotom budynków nr [...],[...] i [...] przy ul. [...].w K., to zdaniem Starosty "koniecznym stało się wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1pkt 4 k.p.a.", bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie wznowieniowe zakończyło się wydaniem dnia [...] lipca 2005r. przez Starostę K. – na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – decyzji uchylającej decyzję własną z dnia 11 grudnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. Z. pozwolenia na budowę garażu – blaszaka na działce nr [...]w K . Powołując się na wykazanie przez Wspólnotę Mieszkaniową[...]w K., że prawo do dysponowania terenem działki nr [...]na cele budowlane przysługuje trzem Wspólnotom budynków nr [...],[...],[...] przy ul. K. – Starosta stwierdził w uzasadnieniu, że "strona w postępowaniu nie wyraża zgody na lokalizacje garażu ustawionego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę (...) z dnia 11 grudnia 2007 r. i dlatego należy je uchylić". S. Z. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając, że wznowienie z urzędu postępowania w niniejszej sprawie narusza art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a., a zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisów art. 8, art. 9, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art.107 § 1 k.p.a. i bez uprzedniego zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Materiał ten nie dawał podstawy do uznania, że Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na postawienie przez niego garażu. Odwołujący wytknął też, że organ wszczął postępowania z urzędu, mimo że na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Nie zostało też wyjaśnione, czy dochowany został termin do wniesienia prośby o wznowienie postępowania. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia[...]września 2008 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że wznowienie niniejszego postępowania z urzędu z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było bezzasadne i dlatego "uchyla się zaskarżone postanowienie Starosty K. z dnia 27 marca 2008 r. wznawiające postępowanie (...) jako wydane z naruszeniem prawa". W ocenie organu drugiej instancji, postępowanie zasadnicze zakończone wydaniem skarżącemu pozwolenia na budowę prowadzone było nieprawidłowo i te nieprawidłowości znalazły odbicie w ostatecznej decyzji. Wyjaśniło się bowiem, że działka, na której postawiono garaż została użyczona przez Gminę K. Wspólnocie Mieszkaniowej, a miejsce, w którym znajduje się obecnie przedmiotowy garaż, przed jego postawieniem stanowiło nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 403 ze zm.). Zmiana przeznaczenia nieruchomości wspólnej, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, dla swojej skuteczności wymagała uchwały właścicieli lokali o wyrażeniu zgody na dokonanie tej czynności oraz o udzieleniu zarządowi wspólnoty pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ustawy o własności lokali). Taką zmianą przeznaczenia nieruchomości wspólnej jest budowa na niej blaszanego garażu. Takiej zgody skarżący nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę, ani w toku tamtego postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego milczenie Wspólnoty nie może zastąpić omawianej zgody. Tak samo należy oceniać brak sprzeciwu Wspólnoty na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda zarzucił też organowi pierwszej instancji brak odniesienia się w decyzji o pozwoleniu na budowę do tymczasowego charakteru posiadanego przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W podsumowaniu Wojewoda polecił organowi pierwszej instancji wyjaśnienie powyższych kwestii i zwrócenie uwagi na to, aby Wspólnota Mieszkaniowa była należycie reprezentowana przez zarząd (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez S.Z . Skarżący zakwestionował również decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie wydane przez Starostę K. dnia 31 marca 2008 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego wskazane akty administracyjne naruszają prawo przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w następstwie czego nie zostało umorzone postępowanie pierwszej i drugiej instancji. Wydanie decyzji nastąpiło też z obrazą przepisów art. 8, art. 9, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei postanowienie o wznowieniu postępowania narusza art 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a. Skarżący powtórzył też inne zarzuty zawarte w odwołaniu odnośnie nienależytego zebrania i ocenienia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dodał też, że organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym rażąco naruszyły art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji ważnego interesu społecznego i w ten sposób podważenie jego zaufania do organów państwa. Powołany przez organ pierwszej instancji jako podstawa decyzji art. 151 § 1 pkt 2 nie pozwala na uchylenie decyzji bez wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Tymczasem w sentencji rozstrzygnięcia nie podano, czy odmawia się skarżącemu pozwolenia na budowę. Nawet gdyby uznać, że Wspólnota wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, to i tak, aby mogło dojść do wznowienia - musiałaby wykazać zachowanie miesięcznego terminu. Przy tym w omawianym piśmie Wspólnota zakwestionowała lokalizację jego garażu, a tę kwestię rozstrzygnął Wójt Gminy K. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla tego rodzaju decyzji organami wznowieniowymi nie są Starosta i Wojewoda. Doszło zatem do naruszenia przepisów o właściwości, powodującego konieczność zastosowania wobec zaskarżonych decyzji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uzasadnienia postanowienia Starosty K. z dnia [...] marca 2008r. o wszczęciu z urzędu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 k.p.a. – postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia 11 grudnia 2007r. o udzieleniu S.Z. pozwolenia na budowę garażu – blaszaka o powierzchni zabudowy 20 m2 na działce nr [...] w K. wynika, że podstawą wszczęcia w tym trybie wznowieniowym postępowania w tym przedmiocie było pismo kilku niezidentyfikowanych przez organ osób określających się jako "mieszkańcy Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K." twierdzących, że S. Z. i Z.Sz. postawili garaże "mimo sprzeciwu Wspólnot, które są prawomocnymi użytkownikami terenu", bowiem Gmina K. – właściciel działki nr [...]– oddała tę działkę tym Wspólnotom Mieszkaniowym budynków nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w K. w użyczeniu na okres 10 lat. Mieszkańcy ci wnosili "o ponowne rozpatrzenie decyzji o pozwolenie na lokalizację garaży blaszanych postawionych przez p.p. Z. i Sz. na działce nr [...]w miejscowości K.". W związku z tym należy wyjaśnić, że jak stanowi przepis art. 147 k.p.a. – wznowienie postępowania z przyczyny określonej we wskazanym przez Starostę przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Przedwczesne było uznanie przez Starostę K. niezidentyfikowanych autorów pisma z dnia 25 lutego 2008 r., nazywających siebie "mieszkańcami Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K.", za stronę postępowania wznowieniowego, gdyż – po pierwsze nie każdy mieszkaniec jest zarazem członkiem Wspólnoty (mieszkańcami mogą być np. lokatorzy względnie krewni członków Wspólnoty), a po drugie – nie wiadomo nawet z całkowitą pewnością, czy autorom omawianego pisma rzeczywiście chodziło o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę garaży, skoro wnosili "o ponowne rozpatrzenie decyzji o pozwolenie na lokalizację garaży blaszanych (...)" wskazanych osób. Z akt administracyjnych wynika, i pozwolenie na budowę także się do tego odwołuje, że wydanie skarżącemu pozwolenia na budowę poprzedziło wydanie temu inwestorowi decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę konkretnego garażu na działce nr [...]. W toku dalszego postępowania należy zatem w pierwszym rzędzie wyjaśnić, wznowienia jakiego postępowania administracyjnego domagają się autorzy pisma z dnia 25 lutego 2008 r. i czy można ich uznać za stronę w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a. Należy też mieć na uwadze, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (patrz wyrok NSA z 6 lipca 2006 r., sygn akt II OSK 976/05, Lex nr 275519). Zgodnie z przepisem § 2 art. 148 k.p.a., miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 mara 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, opubl. w ONSA z 2006 r. z. 5, poz. 133, art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądania wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Jak zasadnie wywodzi skarżący, wznowienie postępowania bez wyjaśnienia powyższych kwestii stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147 i art. 148 § 2 k.p.a., a nawet wskazuje na naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tej przyczyny Sąd uchylił to postanowienie na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie określonej jako p.p.s.a. Gdyby po wyjaśnieniu tych kwestii okazało się, że wniosek został złożony przez stronę po upływie zakreślonego terminu to organ administracji powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia, o ile termin ten nie zostanie przywrócony, jednakże nie ma w takim przypadku podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 135 p.p.s.a. należało również zastosować do decyzji Starosty Kolskiego wydanej w pierwszej instancji, bowiem organ orzekający w wyniku przeprowadzonego wznowieniowego postępowania nie mógł ograniczyć się do uchylenia ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzje opartą na wadliwych ustaleniach faktycznych, a następnie – rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Zaskarżona decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, wydana na podstawie art. 138 § 2 również podlega uchyleniu, jednakże na innej podstawie, tzn. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., mimo że takie rozstrzygnięcie odpowiadało wnioskowi odwołania. Nie zwalnia to jednak Sądu od dokonania oceny legalności decyzji kasacyjnej, która to ocena sprowadza się w głównej mierze do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych regulujących dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji. Art. 138 § 2 k.p.a., powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te w niniejszej sprawie są w przeważającej części błędne i powodują, że naruszenie przepisów postępowania, jakie miało miejsce przy wydawaniu decyzji przez organ drugiej instancji, ma istotny wpływ na wynik sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2090/98, Lex nr 44168). Organ drugiej instancji traktuje teren inwestycji, to znaczy działkę nr [...], jako nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) i wskazuje na potrzebę okazania się przez skarżącego zgodą Wspólnoty na postawienie na jej gruncie garażu w trybie art 22 ust. 2 tej ustawy. Tymczasem materiał dotychczas zgromadzony w aktach administracyjnych nie daje podstawy do takiego stwierdzenia. Z informacji z rejestru gruntu na k. 3 akt administracyjnych pierwszej instancji wynika, że właścicielem nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...]stanowiącej mienie komunale jako działka [...]w K. jest wyłącznie Gmina K . Umowa o oddaniu Wspólnotom tej działki w użycie zawarta między Gminą a Wspólnotami Mieszkaniowymi przy ul. [...]nr [...],[...] i [...] w K. nie jest stosunkiem prawnorzeczowym, a przede wszystkim nie przewiduje zaliczenia tej działki do nieruchomości wspólnej czego konsekwencją miałaby być wskazana w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego konieczność uzyskania przez zarząd wspólnoty zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu dla zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 2 i ust 3 pkt 4 ustawy o własności lokali). Umowa użyczenia trzem Wspólnotom przez Gminę działki nr [...] na czas do 30 września 2012 r. polega na bezpłatnym używaniu tej rzeczy (art. 710 Kodeksu cywilnego). Skoro skarżący powołuje się w postępowaniu wznowieniowym na uzyskane od Wspólnoty, której jest członkiem prawo do dysponowania użytkowaną w ramach umowy użyczenia nieruchomością komunalną na cele budowlane, to twierdzenie to powinien wykazać. Oczywiście potrzeba wyjaśnienia tej kwestii zaistnieje dopiero, gdy po dokonaniu wstępnego badania wniosku o wznowienie wyjaśni się, że czego ono dotyczy (postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zabudowy działki nr [...], czy też pozwolenia na budowę), czy wniosek pochodzi od strony oraz czy został złożony w terminie. Trafnie natomiast organ wskazał na potrzebę zadbania o należytą reprezentację wspólnot mieszkaniowych w postępowaniu administracyjnym. Według art. 6 powołanej ustawy o własności lokali – wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa, w myśl ustawy o własności lokali może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, może też występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Reprezentuje ją również zarząd. Z powyższych względów na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wprawdzie organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że uchylił także postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania wznowieniowego, ale treść sentencji zaskarżonej decyzji tego nie potwierdza. Rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać na podstawie uzasadnienia. O wykonalności orzeczenia rozstrzygnięto na podstawie art. 151 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/B. Drzazga /-/B. Kamieńska aa