II SA/Po 98/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji; I. oddala skargę, II. przyznaje r.pr. E. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług). Pismem z dnia 10 września 2012 r. Z. B. wniósł do Starosty W. o "anulowanie" postanowienia tego organu o nr [...]. Strona podniosła, iż w sprawie było już wcześniej wydane postanowienie, które pozostaje w obrocie prawnym, a kolejne postanowienie Starosty o nr [...] narusza powagę rzeczy osądzonej. W dniu [...] października 2012 r. Starosta W. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "anulowania postanowienia Starosty W. [...] " w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych warunków zabudowy określonych w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gm. P., polegającej na budowie urządzenia łączności publicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Jako podstawę prawną swojego orzeczenia organ wskazał art. 61a § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż uznał, że wniosek w istocie dotyczył postanowienia Starosty W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...], a nie nr [...]. Zdaniem organu, żądanie wnioskodawcy dotyczyło sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez SKO w L., które postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] stwierdziło, że zażalenie Z. B. (nie będącego inwestorem) na postanowienie Starosty W. z dnia [...] października 2011 r., [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niedopuszczalne. Dalej, organ podał, że z uwagi na fakt, że żądanie wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną oraz to, iż zostało wcześniej rozstrzygnięte, należało odmówić wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Z. B. złożył na postanowienie Starosty W. z dnia [...] października 2012 r. zażalenie, w którym wyjaśnił, że wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie "anulowania" postanowienia Starosty W. nr [...]. Żalący się podkreślił również, że wnioskiem jego nie było objęte postanowienie Starosty W. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] - jak uznał to organ, lecz postanowienie nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Organ II instancji wyjaśnił, iż z analizy pisma Z. B. z dnia 10 września 2012 r., a także z pozostałych jego pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wnosi on o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty W. oznaczonego nr [...]. Tymczasem zgodnie z treścią przepisu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W konsekwencji za nieprawidłowe należy uznać wydanie przez Starostę W. postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Organ pierwszej instancji zobowiązany był natomiast do przekazania sprawy właściwemu organowi wyższego stopnia. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, to uchyla zaskarżone postanowienie. Ostatni człon przepisu art, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być bowiem stosowany odpowiednio. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, a wystarczające będzie tylko wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. B. podnosząc, iż postanowienie Starosty W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] jest nieważne i sprzeczne z Konstytucją RP, gdyż zamyka stronie drogę do obrony swoich praw. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia 14 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego uzupełniła skargę zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Uchylając zaskarżone postanowienie w całości organ odwoławczy winien bowiem - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, a w przypadku gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika organ odwoławczy słusznie ustalił, iż będące przedmiotem rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowienie Starosty W. z dnia [...] października 2012 r. jest nieprawidłowe i w związku z tym zasadnie postanowił o uchyleniu tegoż postanowienia w całości. Jednakże wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozstrzygnięcie, jako niezawierające wszystkich obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 138 k.p.a., mającym zastosowanie w związku z art. 144 k.p.a., wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym stwierdzenie nieważności postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a." ), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 § 1 p.p.s.a. orzeka w granicach sprawy lecz nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Odnosząc się do argumentów podnoszonych osobiście przez skarżącego w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola prawidłowości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopad 2012 r. uchylającego postanowienie Starosty W, z dnia [...] października 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Z. B. z dnia 10 września 2012 r. Stąd też poza granicami niniejszej sprawy pozostają zgłaszane przez skarżącego kwestie legalności budowy stacji telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości M., które to zagadnienie co za tym idzie nie mogły być badane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd w pełni podziela poczynione przez organ II instancji ustalenia dotyczące charakteru pisma Z. B. z dnia 10 września 2012 r. Z treści tego pisma, jak też z zażalenia z dnia 4 października 2012 r. wynika, iż Z. B. domagał się wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. oznaczonego nr [...]. Podkreślić trzeba, że strona powołała się w swoim podaniu wprost na przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. podnosząc iż postanowienie Starosty W. nr [...] wydane zostało w sprawie rozstrzygniętej już innym ostatecznym postanowieniem. Jak słusznie wskazało Kolegium zgodnie z treścią art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez Starostę jest właściwy organ wyższego stopnia. Starost W. winien zatem, jak słusznie zauważył organ II instancji, przekazać, na podstawie art. 65 k.p.a., wniosek Z. B. z dnia 10 września 2012 r. do właściwego organu wyższego stopnia. Błędnym było tym samym wydanie przez Starostę W. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, skoro przeprowadzenie takowego postępowania nie mieściło się w kompetencjach tego organu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Z. B. w swoim zażaleniu na postanowienie Starosty W. z dnia [...] października 2012 r. wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Jakkolwiek zgodzić się należy, iż postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc obarczone jest wadą powodująca jego nieważność, to brak było możliwości orzeczenia o nieważności tego postanowienia przez organ II instancji rozpoznający zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; wyrok NSA z 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 221/10 – dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123). Powyższy pogląd znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania zażaleniowego, bowiem zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zauważyć jednocześnie należy, iż nietrafny jest zarzut pełnomocnika skarżącego, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dotknięte jest wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia niezgodnego z brzmieniem tego przepisu. Jak wynika bowiem z wyżej przytoczonego art. 144 k.p.a. do zażaleń przepisy dotyczące odwołań w tym przepis art. 138 k.p.a. mają jedynie odpowiednie zastosowanie. Zauważyć w tym miejscu należy, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 221/10 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia. Niewątpliwie art. 138 k.p.a. przewiduje ścisły katalog rozstrzygnięć jakie może wydać organ rozpatrujący odwołanie, niemniej odpowiednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pot 2 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym dopuszcza w pewnych sytuacjach wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienia I instancji bez jednoczesnego umarzania postępowania w I instancji (por wyrok NSA z dnia z dnia 9 marca 2010 r., sygn. I OSK 686/09, dostępne LEX nr 595469). Taka sytuacja miała miejsce w mniejszym postępowaniu. Postanowieniem dnia [...] października 2012 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem niecelowe było wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania przed organem I instancji skoro nie zostało ono wszczęte. Brak było również przesłanek dla orzeczenia przez organ II instancji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, skoro przesłanką uchylenia zaskarżonego zażalenia była właśnie okoliczność, iż organ ten nie był właściwy do rozpoznania sprawy. W realiach niniejszej sprawy zaistniały jedynie przesłanki uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonego zażaleniem postanowienia z obrotu prawnego, przy jednoczesnym braku przesłanek dla orzekania o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji, czy też o przekazaniu sprawy temu organowi do dalszego prowadzenia. Oczywistym jawi się, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. orzekając jako organ rozpoznający zażalenie nie mogło także uchylić zaskarżonego postanowienia i orzec co do istoty sprawy, albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Podmiot inicjujący odrębne postępowanie administracyjne jakim jest także postępowanie nieważnościowe ma bowiem prawo do tego by podanie jego w obu instancjach rozpoznane zostało przez właściwe organy. Zasadnym było zatem uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie narusza jakiegokolwiek przepisu postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c, §15 oraz § 2 ust 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).