II SA/Po 991/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] 2008 roku Nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/B. Drzazga Wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.(dalej: PINB) postanowieniem z dnia [..] 2007r. Nr [..] wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na Gminę D. opłatę w kwocie 200.000 zł z tytułu legalizacji wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę sieci wodociągowej U.-R. na działkach nr ewid. [..] w gm. Ś. oraz działkach o nr ewid. [..] w gm. D. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wskutek kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006r. ustalił, że na w/w wymienionych działkach rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia budowę sieci wodociągowej o długości 807 m. Według oświadczenia inwestora roboty rozpoczęto 3 sierpnia 2006r. W dniu kontroli wykonano już wykopy i położono rury na całej długości wodociągu, wykonano połączenie z nowym ujęciem wody i włączono wybudowany odcinek sieci do istniejącego wodociągu oraz zasypano wykopy na całej długości wodociągu. Organ stwierdził, że sieć wodociągowa jako budowla (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) jest równocześnie obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b Prawa budowlanego), na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor nie posiada zaś takiego pozwolenia. W dniu 1 września inwestor przedłożył organowi zaś kopie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną 25 maja 2006r. przez Wójta Gminy D. Mając na względzie ustalony stan faktyczny, postanowieniem z [..] 2006r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie niniejszej sieci oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 15 października 2006r. zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy terenu oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu, o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego. Wójt Gminy D. jako inwestor przedstawił wymagane dokumenty. W konsekwencji PINB postanowieniem z [..] 2006r. ustalił wysokość opłaty za legalizację samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: WINB) z dnia [..] 2007r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [..] 2007r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 200.000 zł. W wyniku zażalenia organ II instancji postanowieniem z [..] 2007r. uchylił zaskarżonej postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nakazał organowi I instancji jednoznaczne wyjaśnienie przez jakie działki przebiega przedmiotowa sieć wodociągowa, właściwe ustalenie stron postępowania oraz zaadresowanie postanowienia na Gminę D. PINB rozpoznając ponownie sprawę ustalił, że inwestycja przebiega przez działki nr [..] na terenie gm. Ś. oraz działki nr [..] na terenie gm. D. Stwierdził też, że skoro bezsprzecznie inwestorem jest Gmina D. to na nią jako wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym, mającą własną odpowiedzialność i osobowość prawną (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2002r. Nr 142, 1591 ze zm.) należy nałożyć obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Gmina D. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. WINB postanowieniem z [..] 2007r. utrzymał w mocy zaskarżonej postanowienie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [..] 2008r. (sygn. akt [..]) odrzucił skargę Gminy D. na powyższe postanowienie organu II instancji. W konsekwencji PINB decyzją z dnia [..] 2008r. w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał Gminie D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej. Organ przypomniał, że Gmina chcąc rozpocząć realizację tej inwestycji winna legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzji takiej Gmina jednak nie posiadała. Zważywszy, że ustalono, iż inwestycja ta nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa była jej legalizacja, pod warunkiem uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. Jednakże Gmina D. nie uiściła w wymaganym terminie tej opłaty. PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Wziąwszy zatem pod uwagę powyższy przepis, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było – wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej – nakazanie inwestorowi rozbiórki sieci wodociągowej. Wójt Gminy D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że faktem jest, iż Gmina D. w dniu kontroli nie posiadała pozwolenia na budowę przedmiotowego wodociągu. Działanie to nie było jednak spowodowane chęcią łamania prawa, czy lekceważeniem go, lecz podyktowane było ważnym czynnikiem społecznym. Wyjaśnił, iż z chwilą sprzedaży przez Spółdzielnię A. gospodarstwa wraz z hydrofornią prywatnemu nabywcy rozpoczęły się problemy z zaopatrzeniem mieszkańców R., R. i K. w wodę. Wójt wskazał, że podjął wiele starań by nie dopuścić do sprzedaży gospodarstwa wraz z hydrofornią. Starania te okazały się bezskuteczne. W tej sytuacji w budżecie na 2006 r. Gmina zabezpieczyła niezbędne środki na budowę wodociągu. Od początku przejęcia hydroforni przez prywatnego właściciela istniały problemy z dostarczaniem wody dla okolicznych mieszkańców. W lecie 2006r. podczas katastrofalnej suszy mieszkańcy praktycznie zostali pozbawieni wody. Z uwagi na liczne interwencje mieszkańców oraz długotrwałe wyjaśnianie, czy budowa sieci wodociągowej wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko Gmina zdecydowała się na rozpoczęcie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wójt wskazał, że nie kwestionuje sposobu naliczania opłaty legalizacyjnej. Podał jednak, że skromność budżetu nie pozwoliła mu na uregulowanie tej opłaty. Zaznaczył, że koszt inwestycji wyniósł 50.000 zł, podczas gdy opłatę ustalono na 200.000 zł. WINB decyzją z dnia [..] 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten ma pierwszorzędne znaczenie jako wyznacznik działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Takie znaczenie winien również posiadać przy podejmowaniu działań przez inwestora Gminę D. Odnosząc się do istoty sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż podziela stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym budowa sieci wodociągowej U.-R. o długości 807 m mogła zostać rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jeśli więc w momencie realizacji inwestycji inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to spełnione zostały przesłanki do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. I tak wykonanie obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego spowodowało konieczność ustalenia opłaty legalizacyjnej. Z kolei w konsekwencji jej nieuiszczenia należało w oparciu o przepis art. 49 ust. 3 zd. drugie Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę wodociągu. Organ II instancji zaznaczył, że bez znaczenia są przyczyny nieuiszczenia opłaty. Ich uwzględnienie, a przez to odstąpienie od nakazu rozbiórki wiązałoby się bowiem z rażącym naruszeniem normy zawartej w art. 49 ust. 3 zd. drugie Prawa budowlanego. Gmina D. reprezentowana przez Wójta wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, żądając jej uchylenia jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi Wójt powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazał, że rozbiórka przedmiotowej sieci wodociągowej pozbawi na długi czas mieszkańców dostępu do wody. Zważywszy zaś, że budowa sieci bez wymaganego pozwolenia nie wyniknęła ze złej woli skarżącego, ale wyłącznie z sytuacji w jakiej skarżący się znalazł, uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy w zakresie zasad współżycia społecznego oraz interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. P 64/07 zainicjowanej pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 568/06, czy art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, ustalający podstawę naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskutek rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej pytania prawnego w ten sposób, że uznano, iż art. 59f ust. 1 nie narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 2 lipca 2009r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym zadaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było zbadanie legalności zaskarżonej decyzji. Sąd przekonany jest, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie naruszają ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Po pierwsze wskazać trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009r. P 64/07 (dostępne na stronie internetowej: www.trybunal.gov.pl ) orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał przesądził, iż zgodne z Konstytucją są przepisy, w oparciu o które w niniejszej sprawie nałożono na skarżącą opłatę legalizacyjną w kwocie 200.000 zł. Uznać zatem należy, że organy nadzoru budowlanego stwierdzając istnienie przesłanek do legalizacji przedmiotowej inwestycji trafnie ustaliły wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i załącznik do tej ustawy. Gmina D. chcą więc doprowadzić do zalegalizowania wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę sieci wodociągowej winna była uiścić ustaloną przez organy nadzoru budowlanego opłatę w kwocie 200.000 zł. Uiszczenie opłaty skutkowałoby wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a następnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego), co oznaczałoby doprowadzenie do legalnego funkcjonowania sieci wodociągowej. Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 25 października 2007r. opłatę tę należało uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia tegoż postanowienia w kasie lub na konto Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Biorąc pod uwagę, że postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 31 października 2007r. opłatę należało uiścić do dnia 7 listopada 2007r. Bezsporne jest, że Gmina D. opłaty tej nie uiściła. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zastosować przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzję o nakazie rozbiórki określona w art. 48 ust. 1. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego w przypadku nieuiszczenia ustalonej uprzednio opłaty legalizacyjnej nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki. W przepisie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał, że decyzję tę "wydaje się", a nie "można ją wydać". Przy tym, ani powołany przepis, ani żaden inny przepis Prawa budowlanego nie zawierają innych przesłanek, których spełnienie prowadziłoby w tej sytuacji do odstąpienia od nakazu rozbiórki. Pozbawiony podstaw jest zatem zarzut, zgodnie z którym organu nadzoru budowlanego winny były w niniejszej sprawie uwzględnić zasady współżycia społecznego i interes społeczny. Jak trafnie zaznaczył organ II instancji organy administracji publicznej zobowiązane są na mocy art. 6 kpa działać na podstawie przepisów prawa, a więc w warunkach niniejszej sprawy w oparciu o przepis art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/B. Drzazga