II SA/Po 993/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009r. sprawy ze skargi M. R. (następcy prawnego zmarłej skarżącej H. Ł. – R.) na decyzję Wojewody W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. działającego z upoważnienie Prezydenta Miasta P. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego M. R. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ M.Kwiecińska F UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) 2000 r. nr (...) Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, odmówił H. Ł.-R. zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...) i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: (...), arkusz mapy (...), działka nr (...). W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepisy art. 136 ust. 3 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w stosunku do działki nr (...) nie zaistniała przesłanka zbędności, ponieważ część tej działki została wykorzystana na cele gospodarki leśnej, a pozostała część już w dniu nabycia stanowiła ulicę (...) Jednocześnie, powołując się na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie zwrotu działki nr (...) stanowiącej własność "A". Sp. z o.o. Pismem z dnia (...) 2000 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. Ł.-R. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie zwrotu nieruchomości oznaczonej we wniosku, bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej odmowa zwrotu nieruchomości była nieuzasadniona, bowiem wywłaszczona działka nr (...) nie była przedmiotem zalesienia przez Zarząd Lasów Komunalnych. Na działce przez okres 30 lat nie dokonano zalesienia, a las rosnący obecnie stanowił wyłącznie samosiejki, nie był on przedmiotem planowanych nasadzeń. Ponadto część działki stanowi halizna bez żadnych nasadzeń. W tym stanie uznać należało, iż wywłaszczenie działki wnioskodawczyni z przeznaczeniem dla Zarządu Lasów Komunalnych w P. było niecelowe, bowiem przez 30 lat Zarząd Lasów Komunalnych nie podejmował żadnych działań, które były podstawą nabycia terenu w drodze ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto działka nr (...) będąca w użytkowaniu przez Spółkę "A" nie jest użytkowana zgodnie z celem, na jaki nastąpiło nabycie działki. Zatem skoro stała się ona zbędna do zalesienia przez Zarząd Lasów Komunalnych, po upływie 7 lat od jej nabycia winna była być już wówczas zwrócona byłej właścicielce. Odwołująca wskazała także, że organ orzekający naruszył obowiązujące normy prawne, albowiem użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na przedmiotowej nieruchomości w czasie, kiedy obowiązywała ustawa z kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas, zgodnie z art. 47 ust. 4 powyższej ustawy, obowiązywał bezwzględny zakaz przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia (...) 2000 r., nr (...), Wojewoda utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia, po ustaleniu stanu faktycznego i przytoczeniu treści art. 136, 137, 216 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że część działki nr (...), odpowiadająca obecnej działce nr (...), od dnia (...)1993 r. stanowiła własność "A", a prawo to wpisano do księgi wieczystej w dniu (...) 1994 r., a więc przed dniem 01 stycznia 1998 r. Zgodnie zatem z art. 229 okoliczność powyższa stanowiła formalną przeszkodę do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Wojewoda podkreślił również, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości badane są jedynie przesłanki zwrotu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie podlegały natomiast badaniu zasadność i prawidłowość czynności prawnych, których przedmiotem była wywłaszczona nieruchomość. Zdaniem organu II instancji postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało, że nabyta pod zalesienie część nieruchomości, została wykorzystana zgodnie z celem przejęcia. Na tej nieruchomości, w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji, w znacznej części rósł las około trzydziestoletni. Z tego wynika, że w ciągu 7 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Prace były kontynuowane także w latach późniejszych – stąd w roku 2000 dokonano zalesienia przygotowanej uprzednio do tego celu halizny. Znajdująca się do 2000 r. na tej działce halizna jest dowodem na to, że prace związane z zalesieniem terenu były prowadzone, gdyż halizna jest wynikiem działania poprzedzającego zalesienie. Ponadto na pozostałej części działki nr (...) istnieje część ulicy (...), która na tej nieruchomości była już urządzona w chwili nabycia. Znajdująca się na nieruchomości enklawa łąki jest również terenem leśnym, bowiem wynika to z mapy leśnej, a wybudowana linia wysokiego napięcia to część infrastruktury, nie kolidująca z celem nabycia - doprowadzenie uzbrojenia dla innych nieruchomości. Tym samym nie została spełniona żadna z przesłanek art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami określających, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel, na jaki została wywłaszczona. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Poznaniu H. Ł. – R. podnosząc naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że bezsporne jest, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia (...) 1970 r. nr rep. (...) zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr (...) z księgi wieczystej N. tom (...) wykaz (...), położoną w P. przy ul. (...) i S. oraz iż umowę zawarto na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, z przeznaczeniem na cele Zarządu Lasów Komunalnych, pod zalesienie. Z przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości zostały utworzone dwie działki: • działka z księgi wieczystej Kw nr (...) położona w P. ul. (...), oznaczona w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...) działka nr (...) oraz • działka z księgi wieczystej Kw nr (...), położona w P. przy ul. (...), oznaczona w ewidencji gruntów: obręb (...) arkusz mapy (...) działka nr (...). Wizja lokalna przeprowadzona w dniu (...) 1999 r. wykazała, że działka nr (...) jest w całości zagospodarowana i zabudowana przez Spółkę "A" P., natomiast działka nr (...) jest w części zalesiona samosiejkami, część zajęta przez ul. S., część stanowi haliznę, a pozostała część enklawę łąki. Zdaniem skarżącej działka nr (...) będąca w użytkowaniu przez Spółkę "A" nie była użytkowana zgodnie z celem na jaki nastąpiło nabycie działki. Jednocześnie zarówno organ I instancji jak i II instancji naruszyły obowiązujące prawo, bowiem w czasie, kiedy działka nr (...) została sprzedana Spółce "A" obowiązywała ustawa z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i obowiązywał wówczas bezwzględny zakaz przeznaczania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W stosunku do działki (...), od dnia (...) 1970 r. to jest od daty aktu notarialnego sprzedaży przedmiotowych nieruchomości do dnia (...) 1998 r. - daty wniesienia wniosku o zwrot nieruchomości, na działce nr (...) Zarząd Lasów Komunalnych nie czynił żadnych działań związanych z gospodarką leśną; nie dokonano żadnych nasadzeń drzewostanu. W dacie przeprowadzenia wizji lokalnej stwierdzono, iż znajdujące się tam drzewa stanowią wyłącznie samosiejki, nie stwierdzono żadnych działań kultywacyjnych. Część działki zajęto pod linię wysokiego napięcia, a część pod ul. (...) reszta stanowiła według określenia przedstawiciela Lasów Komunalnych tzw. haliznę. Tym samym w okresie 30 lat Zarząd Lasów Komunalnych nie zrobił nic na przedmiotowej działce, co związane byłoby z planowaną gospodarką leśną. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Po 2970/00, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia (...) 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2000 r. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał iż odnośnie działki oznaczonej nr (...), z uwagi na treść artykułu 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazującego iż roszczenie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy nieruchomość została sprzedana i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, zwrot powyższej nieruchomości stał się niemożliwy. Natomiast w stosunku do działki oznaczonej nr (...) organy orzekające zaniechały przeprowadzenia dowodów, które pozwoliłyby na określenie rodzaju działań podjętych przez Zarząd Lasów Komunalnych na przedmiotowej działce, ich umiejscowienie w czasie i obiektywizację. O tym, czy działka została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, to jest według zasad prowadzenia racjonalnej (a nie okazjonalnej) gospodarki leśnej - wobec braku innych dowodów - winien się wypowiedzieć biegły odpowiedniej specjalności, a nie przedstawiciel Zarządu Lasów Komunalnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed organem I instancji sporządzona została w dniu (...) 2004 r. przez rzeczoznawcę majątkowego L. D. opinia dotycząca stanu nieruchomości położonej w P., obręb (...) dz. ewidencyjny nr (...). Wskazano w niej, iż przedmiotowa działka została zalesiona w 1970 r., na co wskazuje wiek drzew oraz zapisy w dokumentacji, i stanowi obecnie grunt leśny w myśl przepisów ustawy o lasach. Zgodnie z opinią stan lasu odzwierciedlał historię sadzenia, pielęgnowania i uzupełniania drzewostanu i zmierzał do zagospodarowania terenu. Występujące trudności w zagospodarowaniu lasu wynikały z czynników zewnętrznych – nie przestrzegania zakazu wstępu na teren lasu oraz wjazdy samochodów i dewastacja terenu. Przeprowadzono także w dniu (...) 2004 r. rozprawę administracyjną, na której wysłuchano rzeczoznawcę majątkowego, w jej toku przedstawiciel "A" Sp. z.o.o. oświadczył, iż spółka weszła w posiadanie nieruchomości oznaczonej nr (...) przez przeniesienie własności nieruchomości przez spółkę "B" Sp. z.o.o. jako nakład niepieniężny na mocy umowy spółki z dnia (...)1993 r. Decyzją z dnia (...) 2004 r., nr (...), Dyrektor Geodezji i Katastru Miejskiego G. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu orzekł o odmowie H. Ł. – R. zwrotu części nieruchomości położonej w P. przy ul. (...) i S.: • zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność Miasta P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...), • zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność "A" P. Sp. z.o.o. z siedzibą w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odnośnie działki oznaczonej nr (...) roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługiwało. Natomiast w stosunku do działki oznaczonej nr (...), zgodnie ze sporządzoną opinią dotyczącą stanu nieruchomości, stwierdzono, iż nie zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel wywłaszczenia – zalesienie – był od 1970 r. realizowany. Ponadto część działki nr (...) nabyto pod ulicę (...) istniejącą już w momencie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Wojewody H. Ł. – R., wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność Miasta P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...) z powodu rażącego naruszenia prawa i nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem skarżącej organ I instancji błędnie przyjął, iż przedmiotowa działka była w całości wykorzystana na cele zalesienia, gdyż na przedmiotowej działce nie zalesiona pozostawała halizna, oraz nieprawidłowo wskazał, iż brak zalesienia działki wynikał z działań osób trzecich. Ponadto podniesiono, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika jakoby zalesienie działki miało mieć miejsce w 1970 r. Jedynym dowodem na to wskazującym był wiek drzewostanu. Skarżąca podważyła również ustalenia organu dotyczące przeprowadzonego w 1978 r. uzupełnienia luk w drzewostanie. Decyzją z dnia (...) 2004 r., nr (...), Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia (...) 2004 r. Zdaniem organu odwoławczego analiza materiału dowodowego wskazała, iż prace związane z celami wywłaszczenia zostały podjęte przed upływem 7 lat od dnia przejęcia, bowiem już w roku 1970 na całej powierzchni nabytej z przeznaczeniem na zalesienie, w tym na obszarze stanowiącym luki i halizny, dokonano zalesienia. Tym samym zrealizowano cele nabycia, a więc nie zaistniała w przedmiotowej sprawie przesłanka określona w art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. Ł. – R. podnosząc, iż wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na który został została wywłaszczona. Uzasadniając swoją skargę, skarżąca podtrzymała swoje zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, odnoszące się do braku działań Zarządu Lasów Komunalnych w przedmiocie zalesienia wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej jakiekolwiek nasadzenia miały miejsce dopiero w 1998 r. już po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W okresie od (...) 2006 r. do (...) 2008 r. postępowanie w sprawie było zawieszone z uwagi na śmierć skarżącej – H. Ł. – R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. w sprawie (...), spadek po skarżącej nabył M. A. R. Pismem z dnia (...) 2008 r. podtrzymał on złożoną skargę. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję Wojewody poprzedzała decyzja wydana przez Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania administracji rządowej, z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. Jednocześnie nieruchomość będąca przedmiotem żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. działka nr (...), stanowiła własność komunalną Miasta P. - gminnej jednostki samorządu terytorialnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Prezydent miasta jest pracownikiem gminy, który sprawuje jednocześnie funkcję organu gminy. W tej sytuacji zachodzi podstawa do wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Podstawa ta przewidziana jest w przepisie art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej kpa). Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Tym samym również zastępcy prezydenta oraz inne osoby mające pełnomocnictwa nie mogą wydać decyzji w tej sprawie. Wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie oznacza odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mogą być podjęte, a więc również niemożność udzielenia upoważnienia do wydania decyzji. Decyzja podpisana "z upoważnienia organu" na zewnątrz jest decyzją tego organu, który udzielił upoważnienia. Pogląd analogiczny wyrażony został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS1/03 (ONSA 2003/4/115) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. wydana w przedmiotowej sprawie narusza przepisy postępowania, tj. art. 24 kpa. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Wymieniona wyżej decyzja organu I instancji z dnia (...) 2004 r. została podjęta już po wydaniu przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc w stanie prawnym jednoznacznie wskazującym, iż prezydent miasta na prawach powiatu nie jest organem właściwym do wydawanie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta stanowi własność reprezentowanej przez niego gminnej jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym uchybienie organu I instancji jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, dające podstawę do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) 2004 r. w ramach art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Również działający jako organ odwoławczy Wojewody W., który nie usunął z obrotu prawnego decyzji wydanej w warunkach z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Z tych względów co do decyzji organów obu instancji należało stwierdzić ich nieważność. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie powinien prowadzić właściwy organ administracji publicznej. Podkreślić należy, że jakkolwiek wadą nieważności dotknięta jest część decyzji z dnia (...) 2004 r. odnosząca się do działki oznaczonej nr (...), to jednak sama redakcja powyższej decyzji uniemożliwia orzeczenie nieważności jedynie co do jej części. Odmowa zwrotu nieruchomość określonej jako działka nr (...) oraz jako działka nr (...) znajdują się w tym samym akapicie redakcyjnym i w istocie stanowią jedną, łączną decyzję co do obu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...)2004 r., nr (...). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska