II SA/Po 995/12

Dnia 8 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11, art.14, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił K. K. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu: żywności w lutym 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł, doładowania telefonu w kwocie [...] zł, pilarki elektrycznej w wysokości [...] zł, ławy w wysokości [...] zł, obuwia dla córki w wysokości [...] zł, obuwia dla klienta w wysokości [...] zł, leków w wysokości [...] zł, wkładek ortopedycznych w wysokości [...] zł, zabiegu stomatologicznego dla córki w wysokości [...] zł oraz biletu na Mistrzostwa Polski w boksie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniach [...] i [...] lutego oraz [...] marca 2012 r. K. K. złożył wnioski z prośbą o przyznanie pomocy na wyżej wymienione potrzeby. W dniu [...] marca 2012 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, iż skarżący nie pracuje zawodowo. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Wnioskodawca zamieszkuje w domku letniskowym na działce, której właścicielem jest jego ojciec. Altana (domek) jest ocieplona i otynkowana, a ogrzewana jest piecykiem elektrycznym oraz piecykiem, który opalany jest drewnem lub węglem. Domek letniskowy posiada jeden pokój, aneks kuchenny, toaletę oraz stryszek, ma doprowadzone prąd oraz wodę. Odnosząc się do kwestii dochodów skarżącego organ ustalił, że dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek okresowy w wysokości [...] zł przyznany decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] z tytułu bezrobocia na okres od [...] października 2011 r. do [...] marca 2012 r. Skarżący otrzymywał również pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności, przyznaną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na okres od [...] stycznia do [...] maja 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem oraz § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osób samotnie gospodarujących – kryterium dochodowe wynosi 477 zł. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że skarżący spełnia kryterium dochodowe. Równolegle organ powołał się na art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej oraz stanął na stanowisku, że udzielone zainteresowanemu wsparcie pieniężne jest odpowiednie do jego sytuacji życiowej i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe, a także jest zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej. Organ stwierdził ponadto, że "przyznane znaczne wsparcie finansowe pozwala Wnioskodawcy na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka". W opinii organu I instancji, prośba o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów zakupu: żywności w lutym 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł, doładowania telefonu w kwocie [...] zł, pilarki elektrycznej w wysokości [...] zł, ławy w wysokości [...] zł, obuwia dla córki w wysokości [...] zł, obuwia dla klienta w wysokości [...] zł, leków w wysokości [...], wkładek ortopedycznych w wysokości [...] zł, zabiegu stomatologicznego dla córki w wysokości [...] zł oraz biletu na Mistrzostwa Polski w boksie – nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe z art. 39 ust. 1 i 2. W opinii Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Filia [...] wnioskodawca mógł zabezpieczyć wyżej wymienione potrzeby w ramach otrzymywanego zasiłku okresowego, przyznanego decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...]. Odnosząc się do prośby pokrycia kosztów zakupu żywności w lutym 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie stanął na stanowisku, że skarżący powinien pokryć te koszty ze środków otrzymywanych regularnie na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą na okres od [...] stycznia do [...] maja 2012 r. przyznano stronie zasiłek celowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Rozważając możliwość zwrotu kosztów zakupu: ławy w wysokości [...] zł, obuwia w wysokości [...] zł oraz leków w wysokości [...] organ I instancji podkreślił, że [...] marca 2012 r. przeprowadził z wnioskodawcą wywiad, z którego wynika, że wnioskodawca zabezpieczył na wyżej wymienione potrzeby odpowiednie środki finansowe w ramach przyznanej pomocy na zakup dodatkowego opału. Taka pomoc została przyznana wnioskodawcy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w kwocie [...] zł. W ocenie organu wnioskodawca powinien był rozważyć możliwość wykorzystania środków, jakie otrzymał na zakup dodatkowego opału w wysokości [...] zł, na spełnienie innych niezbędnych potrzeb życiowych, uzgadniając to wcześniej z właściwą Filią Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Tymczasem, jak wskazał organ I instancji, z pozostałych w dyspozycji wnioskodawcy środków finansowych wnioskodawca opłacił, bez konsultacji z pracownikiem socjalnym, prywatne badanie psychologiczne w wysokości [...] zł, a [...] zł przekazał swojej córce na studniówkę. Odnośnie do prośby o przyznanie, na potrzeby córki, dofinansowania w zakresie zakupu obuwia w wysokości [...] zł oraz opłacenia kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości [...] zł, organ ustalił, że wnioskodawca nie mieszka z córką, nie ma ustalonego obowiązku alimentacyjnego, a opiekę nad nią sprawuje była żona, z którą nie konsultuje on potrzeb córki. Ponadto organ ustalił, że obowiązkiem alimentacyjnym wobec córki K. K. został obciążony wyrokiem sądu z dnia [...] września 2004 r. ojciec wnioskodawcy – W. K., w wysokości [...] zł miesięcznie. W decyzji odmownej podkreślono, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje byś samowystarczalna. Ponadto ustawa o pomocy społecznej nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku udzielenia wsparcia w formie zasiłków celowych, bowiem taka pomoc ma charakter fakultatywny i uzależniona jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Pomimo zrozumienia trudnej sytuacji materialnej czy życiowej wnioskodawców, organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do przyznawania zasiłków celowych w wysokości zapewniającej pokrycie zobowiązań osób ubiegających się o pomoc. Przyjęcie takiego sposobu postępowania w ocenie organu spowodowałoby w krótkim czasie brak możliwości wsparcia innych świadczeniobiorców. Ponadto, w ocenie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Filia [...], niedokonanie zakupu opału i przeznaczenie przyznanych w wysokości [...] zł środków niezgodnie z ustalonym celem, było tożsame z postawą braku współdziałania z pracownikami socjalnymi. K. K. [...] kwietnia 2012 r. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2012 r., nie podając w jego treści przyczyn zaskarżenia. Do odwołania załączył szereg fotokopii i materiałów prasowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskodawca domagał się przyznania pomocy w większości na cele, które nie mogą być uznane za niezbędną potrzebę życiową osób i rodzin, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe z art. 39 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i ich rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wskazał, że skarżący otrzymywał stosowną pomoc na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2012 r. W ocenie Prezydenta Miasta P. były to zatem środki wystarczające na zaspokojenie potrzeby polegającej na zakupie żywności. Organ II instancji podkreślił również, że K. K. otrzymuje zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. otrzymał pomoc na leki i koszty leczenia w kwocie [...] zł. Odnośnie do wniosku dotyczącego potrzeb córki skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało argument organu I instancji, że skarżący nie ma orzeczonego obowiązku alimentacyjnego względem córki. Dodatkowo wnioskodawca nie konsultuje potrzeb córki z byłą żoną, która jest jej przedstawicielem ustawowym, a więc brak jest podstaw, aby przyznać stosowną pomoc na ten cel. Zdaniem organu II instancji, zaspokojenie potrzeby związanej z zakupem obuwia jest możliwe ze środków, które wnioskodawca otrzymał jako zasiłek okresowy. Natomiast pozostałe potrzeby może on zaspokoić we własnym zakresie z przyznanego zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uwzględniło w decyzji również okoliczność, że skarżący ma przyznaną pomoc na inne zgłaszane potrzeby, a zakres tej pomocy jest szeroki. Obejmuje ona bowiem zarówno pomoc na zakup leków, jak i pomoc na zakup opału, butów, remont dachu altany (w której mieszka), zakup ręczników, opłacenie rachunku za prąd, zakup odkurzacza i na inne, drobniejsze potrzeby. Uwzględniając te wszystkie przesłanki, w ocenie organu II instancji, zaszły podstawy do odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Dnia [...] października 2012 r. K. K. wniósł skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Załączył do niej szereg fotokopii i materiałów prasowych, jednakże nie uzasadnił motywów zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna i dlatego należało ją oddalić. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kontrolowana sprawa dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W świetle art. 39 ust. 2 powołanej ustawy dotyczy to w szczególności: pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a jest nim bez wątpienia zasiłek celowy, przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, które co prawda nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja w zakresie przyznania prawa do zasiłku celowego powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Istota pomocy społecznej polega na wspieraniu osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna jest niewątpliwie instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). W niniejszej sprawie należało przede wszystkim rozważyć, czy potrzeby, o jakich zaspokojenie wystąpił skarżący, są potrzebami "niezbędnymi" w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podziela pogląd organu, że w konkretnych okolicznościach sprawy potrzeby zgłaszane przez skarżącego były zbyt daleko idące, szczególnie w kontekście uzyskanej dotychczas pomocy społecznej. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Właśnie taką funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy więc podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Przeciwna interpretacja byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. I OSK 1795/11), uznając za niezasadne stanowisko, iż w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba skarżącego winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Wykładnia przywołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Taka interpretacja byłaby niedopuszczalna ze względu na sprzeczność z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – zasadą pomocniczości (inaczej subsydiarności). Jak wskazano wyżej, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać tylko te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Jak wskazał Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, suma pomocy otrzymanej przez skarżącego w okresie od stycznia do kwietnia 2012 r. wyniosła [...] zł. Wnioskodawcy został przyznany zasiłek celowy w wysokości [...] zł miesięcznie na zakup żywności (na okres od [...] stycznia do [...] maja 2012 r.). W podobnym okresie skarżący otrzymywał również zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w wysokości [...] zł (w okresie od [...] października 2011 r. do [...] marca 2012 r.). Podkreślić trzeba, że powyższe świadczenia miały charakter stały, a więc stanowiły istotne wsparcie w zaspokojeniu potrzeb skarżącego, w tym potrzeb żywnościowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] K. K. przyznano zasiłek celowy na opłacenie rachunków za energię w wysokości [...] zł. Skarżącemu przyznano ponadto pomoc na zakup dodatkowego opału w wysokości [...] zł (decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r.). Pomoc tę skarżący przeznaczył w części na inne aniżeli niezbędne potrzeby życiowe, nie konsultując tego z organami pomocy socjalnej. Część pieniędzy na zakup dodatkowego opału ([...] zł) K. K. dał swojej córce z okazji studniówki. Fakt ten nasuwa istotne wątpliwości, czy powyższa kwota nie mogła zostać spożytkowana na pilniejsze potrzeby, takie jak zabieg stomatologiczny córki skarżącego. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że pomoc, jaką otrzymał skarżący, była pomocą wystarczającą w stosunku do jego potrzeb oraz możliwości organu pomocy socjalnej. Pozostałe świadczenia, o jakie wystąpił skarżący, nie mieściły się natomiast w zakresie potrzeb niezbędnych. W szczególności do takich potrzeb nie można było zaliczyć zakupu: doładowania telefonu w kwocie [...] zł, pilarki elektrycznej w wysokości [...] zł, ławy w wysokości [...] zł oraz biletu na Mistrzostwa Polski w boksie. W ocenie Sądu, organy rozstrzygające przedmiotową sprawę nie dopuściły się naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W szczególności, w stwierdzonym stanie faktycznym odmowa udzielenia pomocy z uwagi na okoliczność, że zakup nie mieści się w kategorii niezbędnej potrzeby bytowej, jest zgodna z prawem. Mając na uwadze przepisy ogólne ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, nie sposób uznać, że odmowa przyznania pomocy finansowej, jest sprzeczna z przepisami szczególnymi regulującymi przyznawanie zasiłku celowego. Wobec regularnego, comiesięcznego wsparcia finansowego, można było oczekiwać od skarżącego, iż zabezpieczy we własnym zakresie środki na rozmaite potrzeby w ramach własnej aktywności. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten pozwolił pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy (§ 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz.U. 2012, poz. 712). Podkreślenia wymaga fakt, że korzystanie z instytucji zasiłku celowego nie może polegać na żądaniu od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb w sposób ciągły i we wszelkich sferach. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Powyższy argument został podniesiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. (sygn. I OSK 115/12). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.