II SAB/Po 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2012 r. sprawy ze skargi małoletniej E.D. działającej przez przedstawiciela ustawowego T. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; I. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku małoletniej E. D. z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i to w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi, jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 340,- (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 października 20007 r. T. D. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie córki na czas oznaczony na terytorium RP. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2008 r. odmówił E. D. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Wskutek odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówił E. D. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. W wyniku odwołania zainteresowanej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku powinien w stosownym trybie wezwać pełnomocnika matki małoletniej wnioskodawczyni do uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku, tj. udokumentowania faktu posiadania przez wnioskodawczynię tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, w którym przebywa lub zamierza przebywać oraz dokumentów potwierdzających wysokość kosztów zamieszkania ponoszonych przez jej matkę T. D., z jednoczesnym pouczeniem, iż nieuzupełnienie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 8 czerwca 2011 r. Urząd ds. Cudzoziemców zwrócił akta Wojewodzie. Ten w dniu 17 czerwca 2011 r. wezwał pełnomocnika T. D. w oparciu o przepis art. 50 § 1, art.. 64 § 2 w zw. z art. 7 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 60 ust. 5a pkt 1 i ust. B ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) do przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego przez małoletnią E. D. oraz dokumentów potwierdzających wysokość kosztów zamieszkania – wysokość czynszu i opłat licznikowych. Wojewoda wyjaśnił, że za tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nie uznaje się umowy użyczenia lokalu, chyba że użyczającym jest zstępny, wstępny lub małżonek, rodzice małżonka lub rodzeństwo cudzoziemca. Jednocześnie pouczył, że nieuzupełnienie braków formalnych w terminie 7 dni od dna otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W zakreślonym terminie pełnomocnik matki wnioskodawczyni przedłożył organowi I instancji: - kopię aktu notarialnego z dnia [...] 1998 r. umowy sprzedaży niezabudowanej działki nr [...] położonej w L. Przedsiębiorstwu Handlowemu "[...] spółce z o.o. z siedzibą w Z., - zawiadomienie z dnia 7 sierpnia 2006 r. o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego mieszkalnego na działce nr [...] w L., - informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2006 r. o niewnoszeniu sprzeciwu do powyższego zawiadomienia, - odpis skrócony aktu małżeństwa E. K. i T. D. z dnia [...] 2011 r., - rachunki za eksploatację budynku położonego w L., - oświadczenie T. D. o średnich miesięcznych kosztach zamieszkania. Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski ponownie wezwał pełnomocnika T. D. do przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego przez małoletnią E. D. oraz dokumentów potwierdzających wysokość kosztów zamieszkania – wysokość czynszu i opłat licznikowych. Zaznaczył, że z przedłożonych w dniu 8 czerwca 2011 r. dokumentów nie wynika, że małoletnia posiada tytuł prawny do lokalu położonego w L.. za tytuł prawny uważa się m.in. umowę najmu, akt własności, akt darowizny. Z przedłożonych dokumentów wynika zaś, że właścicielem nieruchomości jest spółka z o.o. T.. Wojewoda pouczył pełnomocnika matki wnioskodawczyni, że nieuzupełnienie braków formalnych w terminie 7 dni od dna otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W wyznaczonym terminie pełnomocnik T. D. oświadczył, że E. D. jest córka T. K. (D.). Tytuł prawny małoletniej do lokalu wynika z należącego do jej matki prawa własności nieruchomości położonej w m. L., gdzie obie zamieszkują. W załączeniu przedłożył dowód własności praw T. K. w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, zawiadomieniu o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku oraz odpis z rejestru przedsiębiorców KRS dot. spółki "[...]" sp. z o.o. W dniu 27 lipca 2011 r. Wojewoda ponownie wezwał pełnomocnika T. K.(D.) do przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego przez E. D. lokalu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dodał, że żąda przedłożenia dokumentów, z których będzie wynikało, że T. K. jest właścicielem budynku mieszkalnego jednorodzinnego w L. (np. wyciąg z księgi wieczystej), bądź dokumentów potwierdzających oddanie w/w budynku w zarząd T. K. wraz z określeniem warunków, na jakich budynek został oddany jej w zarząd. Postanowieniem z [...] 2011 r. Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 36 § 1 kpa wyznaczył dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 3 października 2011 r. W piśmie z 4 sierpnia 2011 r. pełnomocnik T. K. wyjaśnił, ze w skład majątku spółki "[...]", której jedynym udziałowcem jest T. K. wchodzi nieruchomość położona w m. L., co wynika z załączonej kopii umowy sprzedaży udziałów przez W. D. z dnia [...] 2011 r. oraz odpisu księgi wieczystej [...]. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. działając na podstawie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 60 ust. 5a oraz art. 60 ust. b ustawy o cudzoziemcach pozostawił bez rozpoznania wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony E. D.. Organ w piśmie tym przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należało uznać, że nie przedłożono dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przez małoletnią E. D.. Zaznaczył, że z dokumentów tych wynika jedynie, że właścicielem działki nr [...] w m. L. jest "[...]" sp. z o.o. Nie przedłożono zaś dokumentów potwierdzających czyją własnością jest budynek mieszkalny usytuowany na w/w działce. Organ wskazał też, że budynek ten nie został też ujawniony w księdze wieczystej. Zatem należało uznać, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, że małoletnia E. D. ma prawo do zamieszkiwania w lokalu położonym w m. L.. Wobec zaś tego, że brak formalny w przedmiocie uzupełnienia tytułu prawnego do lokalu małoletniej nie został przedłożony w wyznaczonym terminie wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Po uprzednim wniesieniu prze małoletnią E. D., działającą przez swą matkę T. D., zażalenia na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego wniosła ona skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w sprawie z wniosku z dnia 15 października 2007 r. Zarzuciła organowi naruszenie art. 60 ust. 5a pkt 1 i ust. 5b ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że skarżąca nie przedłożyła tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącej Wojewoda wskutek błędnej wykładni prawa materialnego błędnie ustalił stan faktyczny poprzez niezasadne przyjęcie, że małoletnia E. D. nie przedstawiła w toku postępowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji w terminie określonym przez Sąd oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 12 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa (lub w akcie szczególnym) terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Również w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na zasadach ogólnych skarga na bezczynność organu (uchwała w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, OSNP 20/17/702. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2009 r., III SA/Gd 42/09, Lex nr 583385). W takiej sytuacji Sąd - rozpoznając skargę na bezczynność organu - dokonuje kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, tj. bada, czy działanie organu było w odnośnym zakresie uzasadnione i dopuszczalne. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy kpa i przekroczenie wskazanych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa, oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 kpa. Przepis ten stanowi, iż na załatwienie spawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że skarga małoletniej E. D. działającej przez przedstawiciela ustawowego T. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego jest zasadna bowiem wszystkie przesłanki formalnoprawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wskazany w art. 35 § 1 i 3 kpa termin załatwienia sprawy przez ten organ został przekroczony, bowiem do dnia wydania wyroku w sprawie, Wojewoda Wielkopolski nie rozpoznał wniosku skarżącej po przekazaniu mu akt sprawy w dniu 8 czerwca 2011 r., lecz błędnie ograniczył się do pozostawienia wniosku bez rozpoznania (pismo Wojewody z dnia 12.08.2011 r., doręczone w dniu 18.08.2011 r.). W ocenie Sądu brak było w niniejszej sprawie podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż rację miał Wojewoda wzywając na podstawie art. 64 § 2 kpa, a więc w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych podania, pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie tytułu prawnego do zajmowanego przez małoletnia E. D. lokalu mieszkalnego. Zobowiązywały go do tego przepisy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 5a pkt 1 i ust. 5b ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się na wniosek cudzoziemca. Przepis art. 60 ust. 5a ostatnio powołanej ustawy stanowi, że do wniosku należy dołączyć m.in. tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać. Za tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać, nie uznaje się umowy użyczenia lokalu, chyba że użyczającym jest jego zstępny, wstępny lub małżonek, rodzice małżonka, lub rodzeństwo cudzoziemca (art. 60 ust. 5b ustawy o cudzoziemcach). Z akt administracyjnych sprawy wynika jednak, iż pełnomocnik przedstawiciela ustawowego skarżącej został trzykrotnie pismami z dnia 17 czerwca, 12 lipca i 27 lipca 2011 r. wezwany do przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego przez małoletnią E. D.. Na każdy z tych wezwań pełnomocnik przedstawiciela ustawowego skarżącej odpowiedział – pismo z dnia 28 czerwca, z dnia 21 lipca oraz z dnia 4 sierpnia 2011 r. Kolejno przedłożył on kopię aktu notarialnego z dnia [...] 1998 r. umowy sprzedaży Przedsiębiorstwu Handlowemu "[...]" sp. z o.o. niezabudowanej nieruchomości nr [...] położonej w L., kopię zawiadomienia przez T. D. (obecnie K.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2006 r. o zakończeniu budowy obiektu – budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tejże działce, pismo tegoż organu z dnia 1 września 2006 r., iż nie wnosi sprzeciwu do powyższego zawiadomienia, odpis skrócony aktu małżeństwa zawartego w [...] 2011 r. pomiędzy T. D. a E. K., rachunki za telefon oraz wywóz nieczystości płynnych wystawionych na T. D. a dotyczących lokalu zlokalizowanego w L., oświadczenie T. D. o średnich miesięcznych kosztach zamieszkania, decyzję z dnia [...] 1998 r. o pozwoleniu na budowę w/w budynku, odpis z rejestru przedsiębiorców spółki "[...]" sp. z o.o., odpis księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz umowę sprzedaży udziałów spółce "[...]". Nie dokonując - z uwagi na granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - oceny, czy wnioskodawczyni jako cudzoziemiec wykazała, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym przebywa, stwierdzić należy, iż pozostawienie złożonego w niniejszej sprawie wniosku bez rozpoznania z uzasadnieniem, iż nie przedłożono dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego przez E. D. stanowiło de facto merytoryczną ocenę przesłanki określonej w art. 60 ust. 5a i 5b ustawy o cudzoziemcach i wykraczało poza cel procedury przewidzianej w art. 64 § 2 kpa, która ma na celu wyłącznie usunięcie braków formalnych podania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136; wyr. NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 719/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano, pismami z dnia 17 czerwca, 12 lipca i 27 lipca 2011 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika przedstawiciela ustawowego skarżącej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do wykazania posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, co mógł - w ocenie Sądu - uczynić we wskazanym trybie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że wnioskodawczyni działając przez pełnomocnika udzieliła odpowiedzi na ww. wezwania, przedstawiając dodatkową argumentację i dokumenty. Wobec powyższego obowiązkiem Wojewody Wielkopolskiego było merytoryczne rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony małoletniej E. D. na terytorium RP i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Tego jednak organ nie uczynił, pomimo upływu niespełna 9 miesięcy od dnia zwrotu akt (8.06.2011 r.) do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Wobec powyższego określony w art. 35 § 1 i 3 kpa termin załatwienia sprawy został przez Wojewodę przekroczony, bowiem do dnia wydania wyroku w sprawie, organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. W ocenie Sądu, w świetle ww. przepisów oraz wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Wojewoda Wielkopolski pozostaje w bezczynności w sprawie z powyższego wniosku. Nie załatwił on sprawy administracyjnej skarżącej w sposób przewidziany przepisami obowiązującego prawa. Zważywszy na znaczny okres bezczynności Wojewody uzasadniało to zobowiązanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi. Zważywszy na fakt, że w okresie tym Wojewoda podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia kwestii posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym skarżąca przebywa, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia organowi grzywny. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął stosownie do przepisu art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) jak w pkt 2 sentencji.