II SAB/Po 1/19

Dnia 20 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze skargi I. J. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r. I. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na "stanowisko WINB w P. zajęte zawiadomieniem z dnia [...] r. o sposobie załatwienia skargi w procedurze skargi na działalność PINB". W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w zawiadomieniu organ nie odniósł się do nieprzestrzegania procedur, przekraczania uprawnień i niedopełniania obowiązków określonych w Prawie budowlanym przez PINB, skutkujących bezprawnym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] r. na użytkowanie obiektu "rozbudowa pawilonu handlowego przy ul. [...] w K.". Skarżący szczegółowo opisał czynności podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego znajdującego się w K. przy ul. [...], zwracając uwagę na występujące w jego opinii uchybienia. Zdaniem skarżącego organ ten nie zakwestionował, że obiekt zrealizowano z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na wprowadzeniu urządzenia grzewczego na paliwo stałe (kominka), pomimo, że projekt budowlany przewidywał ogrzewanie elektryczne. Następnie skarżący opisał podejmowane przez siebie kroki celem doprowadzenia obiektu do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, a także dalsze czynności podejmowane przez PINB w K., których wadliwości, w opinii skarżącego, nie dostrzegł organ nadzoru jakim jest [...]WINB. Do skargi dołączono szereg dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji, w tym pism kierowanych w tej sprawie do organów nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), pismem z dnia [...] r., nr [...], wezwał I. J. do sprecyzowania treści żądania zawartego w podaniu z dnia [...] r. poprzez określenie, czy stanowi ono skargę na działania [...]WINB, czy też ma inny charakter, a jeśli tak, to jaki. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że jego pismo jest skargą na działanie [...]WINB skierowaną do sądu administracyjnego w wymaganym trybie. Następnie wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność [...]WINB jako organu kontrolnego wyższej instancji nad PINB w K., która została wykazana m. in. w treści uzasadnienia na uznanie skargi za nieuzasadnioną (k. 72 akt sąd.). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego branży budowlanej położonego na nieruchomości przy ul. [...] w K.. Decyzją nr [...] z dnia [...] r . (znak: [...]) PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu handlowego. W trakcie kontroli obowiązkowej pracownicy PINB dla Miasta K. ustalili, iż roboty budowlane wykonano zgodnie z projektem budowlanym, obiekt nadaje się do użytkowania, a w obiekcie zainstalowano ogrzewanie elektryczne. W związku z faktem, iż po dopuszczeniu obiektu do użytkowania inwestor zainstalował do celów grzewczych wkład kominkowy opalany drewnem, co było niezgodne z § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, PINB decyzją z dnia [...] r., (znak: [...]) nakazał P. L. i K. L. odłączenie kominka od paleniska. Ze względu jednak na to, iż zobowiązani uchylali się od wykonania powyższego obowiązku, wszczęte zostało przez PINB postępowanie egzekucyjne, w ramach którego, w dniu [...] r. organ powiatowy wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Następnie w związku z wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r., PINB umorzył postępowanie egzekucyjne. Dalej, w dniu [...] r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykorzystywania pieca żeliwnego w sali sprzedaży w pawilonie handlowym zlokalizowanym w K. przy ul. [...] i obecnie prowadzone jest przez organ powiatowy postępowanie wyjaśniające. Z kolei w dniu [...] r. do [...]WINB wpłynęła skarga I. J. z dnia [...] r. na działania PINB. [...]WINB pismem z dnia [...] r. (znak: [...]) zawiadomił skarżącego o uznaniu skargi za nieuzasadnioną. Również pismem z dnia [...] r. (znak: [...]) [...]WINB udzielił skarżącemu ponownych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze [...]WINB wskazał, iż pismo z dnia [...] r. wydane zostało w uproszczonym postępowaniu skargowym, a co z tym idzie niedopuszczalna była w ocenie organu ocena ustaleń organu niższego stopnia pod kątem zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego i ewentualnego wydawania nakazów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W ramach tej wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i art. 5 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w tym przepisie, m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 1 i 2). Zgodnie z pkt 8 i 9 art. 3 § 2 P.p.s.a., skarga służy także na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. gdy organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżący konsekwentnie kwestionuje działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego przy ul. [...] w K. po jego rozbudowie. Po wydaniu tej decyzji skarżący wielokrotnie zwracał się do tego organu z wnioskiem o podjęcie czynności kontrolnych, gdyż jego zdaniem zamontowanie przez inwestorów wkładu kominkowego opalanego drewnem, a następnie pieca żeliwnego jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ostatecznie pismem z dnia [...] r. I. J. złożył skargę na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. w związku z łamaniem przez niego obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz niedopełnianiem obowiązków i przekraczaniem uprawnień w postępowaniach administracyjnych (k. 125 akt adm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przekazał ją w trybie art. 231 K.p.a. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który następnie działając na podstawie art. 237 § 3 K.p.a., pismem z dnia [...] r., nr [...], zawiadomił I. J. o uznaniu skargi za nieuzasadnioną. Kwestionowane skargą do sądu administracyjnego pismo nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. Dlatego też wniesiona skarga nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Zakwestionowane przez skarżącego pismo WINB dotyczyło skargi, o której mowa w przepisach Działu VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 K.p.a.). Stosownie do treści art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W myśl art. 228 K.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 K.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII K.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. Dlatego ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). Dalej wskazać należy, że precyzując przedmiot zaskarżenia w piśmie z dnia [...] r. skarżący wskazał na "bezczynność [...]WINB jako organu kontrolnego nad PINB, wykazaną między innymi w treści uzasadnienia na uznanie skargi za nieuzasadnioną". Jednakże upatrując się "bezczynności" [...]WINB w opisanej w skardze sprawie, skarżący ponownie w istocie zakwestionował stanowisko zajęte przez [...]WINB w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi, w którym organ ten odniósł się do zarzutów skarżącego pod adresem PINB i uznał je za nieuzasadnione. Bezczynność organu zgodnie ze stanowiskiem skarżącego przejawia się więc w niepodejmowaniu działań i uznaniu jego skargi za nieuzasadnioną, choć zdaniem skarżącego organ ten powinien dostrzec uchybienia popełniane przez PINB, przed którym obecnie toczy się postępowanie co do meritum sprawy, tj. co do prawidłowości ogrzewania sali sprzedaży w pawilonie handlowym zlokalizowanym w K. przy ul. [...]. Tymczasem [...]WINB w trybie skargowym określonym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zbadał zasadność zarzutów wobec organu I instancji, nie mógł natomiast zobowiązać organu I instancji do zrealizowania żądań skarżącego, tym bardziej, że przed organami nadzoru budowlanego nie toczy się postępowanie jurysdykcyjne, w którym skarżący ma status strony postępowania. PINB nie uznał bowiem skarżącego za stronę postępowania, a jedynie poinformował o podjętych przez siebie działaniach w związku z pismami z dnia [...] r. i [...] r. (k. 58 akt sąd.). Jak wyżej wskazano, zakwalifikowanie skargi na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w istocie także o wszczęcie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru budowlanego w związku z nieprawidłowościami w dopuszczeniu obiektu do użytkowania jako skarga w rozumieniu art. 227 K.p.a., przesądza o braku właściwości sądu administracyjnego w stosunku do podejmowanych w ramach postępowania skargowego działań organów administracji. Konsekwentnie, skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, była niedopuszczalna, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślenia bowiem wymaga, że sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego, i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić.