II SAB/Po 100/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2014 r. wniosku o przyznanie prawa pomocy w sprawie ze skargi B. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie legalności robót budowlanych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł (słownie: stu złotych). /-/ Barbara Drzazga B. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, wniosła do tutejszego Sądu za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB w T.) skargę z dnia 10 lipca 2013 r. na "bezczynność organu administracji publicznej" – PINB w T., wskazując znak sprawy jako "[...]", domagając się zobowiązania organu do "natychmiastowego podjęcia wszelkich czynności związanych z przedmiotem postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie". Skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. jej pełnomocnik "wezwał organ (...) do natychmiastowego podjęcia działań związanych z kontrolą wykonania robót budowlanych na nieruchomości położonej w T. przy ul. S..", jednak pomimo przeprowadzonej inspekcji w dniu 18 września 2012 r., organ nie wydał orzeczenia merytorycznego w sprawie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że B. D. nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, w związku z czym nie przysługują jej uprawnienia związane z toczącym się postępowaniem. Dalej wyjaśniła, że "decyzja organu została zgodnie z wymaganiami procedury zaskarżona do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), który przyznał skarżącej rację, po czym wskazując organowi I instancji szereg uchybień i niewłaściwych zachowań zobowiązał do podjęcia określonych czynności." Zarzuciła organowi, że pomimo to nadal nie podejmował żadnych czynności, o których przeprowadzenie wnosiła skarżąca, a także do których został zobowiązany przez organ nadrzędny; w konsekwencji strona ponownie skierowała do WWINB skargę na brak jakichkolwiek działań ze strony PINB w T., a WWINB w piśmie z dnia 11 października 2012 r. ponownie wskazał na szereg uchybień proceduralnych organu I instancji. Następnie podniosła, że w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej kolejny raz wezwał organ do "podjęcia niezbędnych działań, na co dopiero pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. (otrzymanym przez pełnomocnika strony w dniu 17 czerwca 2013 r.) organ wskazał, że wszelkie czynności zostały już zakończone w dniu 18 września 2012 r. Taki stan rzeczy uzasadnia, zdaniem skarżącej, zobowiązanie PINB w T., "którego bezczynność objęta jest zakresem niniejszej skargi", do "niezwłocznego podjęcia wszelkich czynności kontrolnych mających na celu zbadanie legalności i zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę prac budowlanych dotyczących nieruchomości położonych przy placu H. w T. o nr [...]." W piśmie procesowym z dnia 10 września 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej – odpowiadając na wezwanie Sądu do wyjaśnienia, czy wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przed wniesieniem skargi (zarządzenie z dnia 22 sierpnia 2013 r.) – wyjaśnił, że nie zostało złożone zażalenie na bezczynność PINB w T. do organu wyższego stopnia, tj. WWINB, który "w trakcie całego postępowania (...) podejmował decyzje zgodnie z wnioskami" skarżącej, zobowiązując PINB w T. do "podejmowania określonych czynności i wykazując szereg zaniedbań i zaniechań, jednocześnie odmawiając B. D. przymiotu strony w postępowaniu i wyraźnie wskazując", że nie uważa jej za stronę postępowania, co do której można zastosować tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Powołując się na takie okoliczności, strona stwierdziła, że nie było możliwe skuteczne złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, dlatego też zdecydowała się na wezwanie organu I instancji do podjęcia określonych działań, a następnie, wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi, zdecydowała się wnieść skargę do Sądu. W jej przekonaniu, rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia skargi na skutek niewyczerpania trybu zażaleniowego z art. 37 k.p.a. pozwoli na ustalenie, czy skarżącej przysługuje "w niniejszym postępowaniu przymiot strony uprawnionej do podejmowania określonych działań procesowych, co do tej pory było jej konsekwentnie odmawiane, pomimo uwzględnienia przez WWINB wszelkich złożonych przez nią wniosków informujących o braku podejmowania jakichkolwiek działań przez organ I stopnia." W odpowiedzi na skargę PINB w T. podniósł, że na pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 20 marca 2013 r. została udzielona odpowiedź w piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r. znak [...]. Dalej podniósł, że na etapie postępowania poprzedzającego wydanie warunków zabudowy dla inwestycji U. i M. K. dotyczącej przebudowy budynku, który ówcześnie był objęty współwłasnością i nie był podzielony prawnie, wszyscy jego współwłaściciele brali udział w postępowaniu na prawach strony, jednak później, w wyniku fizycznego podziału budynku oraz ustalenia powierzchni wspólnych "Państwo S. i D. utracili przymiot stron w zakresie wydzielonej części budynku." Dalej wyjaśnił, że "przeprowadzone przez PINB w T. kontrole nie potwierdziły zgłoszonych przez Państwo S. i D. zarzutów o naruszeniu przepisów prawa budowlanego i ich interesów przez wykonanie prac budowlanych" przez inwestorów M. i U. K., wobec czego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w myśl art. 61 k.p.a. Przedmiotowa skarga został wniesiona w następującym stanie faktycznym. W podaniu wniesionym do PINB w T. w dniu 6 czerwca 2011 r. przez skarżącą B. D. oraz M. D., J. S. i B. S. wskazano na wykonywanie przez inwestorów U. i M. K. określonych prac przy tym budynku w sposób, który powoduje "pęknięcia ścian odpryskiwanie elewacji oraz naruszenie konstrukcji budynku", jak i że został zabudowany bez zgody osób wnoszących pismo "tzw. przedsionek od strony północnej na korytarzu, co (...) [im] utrudnia życie codzienne"; ponadto podniesiono, że "na parterze częściowo został zniszczony korytarz (uszkodzenia podłogi) uszkodzone drzwi na piętrze (...)", który to "przedsionek przez lata służył jako światło dzienne". W piśmie tym zawarta została prośba o "skontrolowanie prowadzonych od kilku miesięcy prac remontowo budowlanych prowadzonych przez p. U. i M. K. przy ul. Pl. S. w T." i "pilne skontrolowanie tego budynku i poinformowanie nas o wynikach tej kontroli" (k. 1-2 akt adm.). W piśmie z dnia 9 sierpnia 2011 r. pełnomocnik B. D. (radca prawny), określonej jako "współwłaścicielka nieruchomości usytuowanej w T., Plac H.", zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji co do tego, "jakie czynności zostały do chwili obecnej przeprowadzone przez organ administracji na terenie ww. posesji, w związku ze złożonym organowi zawiadomieniem o licznych nieprawidłowościach mających miejsce podczas procesu budowlanego na ww. nieruchomości". Pełnomocnik argumentował, że organ nadzoru budowlanego, w związku z zawiadomieniem współwłaścicieli nieruchomości, wszczął postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy prawa budowlanego, jednakże nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń zgłoszonych przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, którą objęta jest współwłasnością ułamkową, co do której toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie zniesienia współwłasności (k. 35 akt adm.). PINB w T. przeprowadził w dniach 16 czerwca, 14 lipca i 7 września 2011 r. oraz 19 września 2012 r. kontrolę (czynności kontrolne) w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego wykonanych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. Pl. S., następnie oznaczonej od [...] września 2011 r. numerem porządkowym [...], w T. na działce nr [...]. Ponadto ustalił, że współwłaścicielami tej nieruchomości byli U. i M. K. oraz A. R. (k. 60 i 61 akt adm.). W piśmie z dnia [...] 2011 r. PINB w T. poinformował inwestorów U. i M. K. m.in., że do tej pory nie odbyła się kontrola robót w całości budynku, nie zostało wszczęte postępowanie i nie został zebrany materiał dowodowy w sprawie (k. 47 akt adm.). W piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r. znak [...] w T. poinformował pełnomocnika B. D., że w związku z niepotwierdzeniem – pomimo wezwania z dnia 29 sierpnia 2011 r. – okoliczności, że "budynek mieszkalny przy ul. S. stanowi jako całość współwłasność z udziałem wyżej wymienionych ["(Pp. S. i D.")] zgłoszone żądanie nie może być traktowane jako wniosek uprawnionych stron zgodnie z art. 28 ust. 2" Prawa budowlanego. Wskazując na wydanie decyzji Burmistrza Miasta T. "o nadaniu wydzielonej fizycznie i prawnie części budynku przy pl. Sienkiewicza, należącej do Pp. M. i U. K. oraz A. R., numeru porządkowego [...]", uznał, że "sprawa wniesiona przez wnioskodawców nie może podlegać rozpatrzeniu jako wniosek stron". Podniósł również, że "zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy (...) Prawo budowlane przeprowadzenie czynności kontrolnych nie jest jednoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kpa.", zaś organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów cywilnych związanych z naruszeniem interesów faktycznych, zaś sam organ nie jest kompetentny do kontroli wydanego pozwolenia na budowę, gdyż kompetencje w tym zakresie posiada Wojewoda Wielkopolski (k. 74 akt adm.). W skierowanym do WWINB piśmie z dnia 31 stycznia 2012 r. B. D., odniosła się do pisma PINB w T. z dnia [...] 2012 r., potwierdziła, że nie jest "współwłaścicielem całości nieruchomości jako budynku i jako taka" nie może być "stroną postępowania administracyjnego, gdyż ww. postępowanie dotyczyło odrębnej nieruchomości." Nie zgodziła się jednakże z tym, że PINB w T. nie jest władny do rozpoznania zgłoszonych żądań, gdyż "p. K. dokonali także czynności obejmujących części wspólne nieruchomości - tzn. korytarz, który zabudowali w ten sposób, że nie jest już (..) oświetlony światłem słonecznym", co potwierdziły wyniki wizji lokalnej z udziałem biegłych oraz sędziego w sprawie o zniesienie współwłasności i dział spadku. Podniosła, że powołanie się przez organ na "oczywiste fakty skutkujące tym, iż faktycznie" nie jest stroną postępowania administracyjnego, "nie powinno rzutować na pracę organu nadzoru budowlanego, który z urzędu powinien zapobiegać wszelkim ingerencjom i działaniom, które rzutują na sposób korzystania z budynku". Wobec tego domagała się skierowania do PINB w T. odpowiednich wytycznych, argumentując, że nie może tego zrobić sama "jako osoba niebędąca przecież stroną postępowania, co do wnikliwego przeprowadzenia postępowania kontrolnego obejmującego wszelkie ingerencje p. K. co do całości budynku, obejmującego zarówno" jej, jak i ich nieruchomość. (k. 76-77 akt adm.). WWINB w odpowiedzi na pismo w sprawie z dnia 31 stycznia 2012 r., które rozpatrzył w trybie skarg i wniosków (dział VIII. k.p.a.) w piśmie z dnia 16 marca 2012 r. znak [...] zawiadomił skarżącą o uznaniu skargi za uzasadnioną, formułując szereg wytycznych dotyczących przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w tym czynności kontrolnych na nieruchomości, wskazując, że w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są nielegalnie organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie z urzędu, zaś ustalenie, czy osoba informująca o wykonywaniu tych robót jest współwłaścicielem (właścicielem) budynku nie jest istotne w postępowaniu wyjaśniającym, będzie to natomiast istotne przy wszczęciu postępowania i ustalaniu kręgu stron postępowania (k. 80 akt adm., k. 19 akt sąd.). Natomiast w odpowiedzi na kolejne pismo skarżącej z dnia [...] 2012 r. WWINB w piśmie z dnia [...] 2012 r. znak [...] wyjaśnił, że jej pełnomocnik nie wykazał, iż skarżąca jest stroną postępowania PINB w Turku "w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. pl. H. w T.", w związku z tym podanie z dnia 13 sierpnia 2012 r. należało rozpatrzyć nie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., lecz na podstawie przepisów działu VIII. k.p.a. WWINB ponownie uznał skargę za uzasadnioną, argumentując, że PINB w T. nie dokonał prawidłowej analizy wykonanych w obiekcie robót w zakresie ich legalności i zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę, a tylko po szczegółowej analizie będzie mógł poinformować zainteresowanych o poczynionych ustaleniach, a dotychczas nie udzielił odpowiedzi wnoszącym podanie z dnia 6 czerwca 2011 r. WWINB zaznaczył również, że PINB w T. nie poinformował WWINB o tym, czy wszczął postępowanie, jak również czy wyznaczona kontrola odbyła się i co ustalono w jej trakcie. Ponownie zaakcentował również obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są w sposób naruszający Prawo budowlane (k. 20 akt sąd.) W piśmie z dnia 20 marca 2013 r. B. D., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wezwała PINB w T. do niezwłocznego podjęcia czynności polegających na podjęciu działań "związanych z wykonaniem robót budowlanych w budynku przy placu H. w T.", co do których "organ został dwukrotnie zobowiązany przez organ wyższego rzędu (...)", który dwukrotnie (pismami z [...] 2012 r. znak [...] i [...] 2012 r. znak [...]) "wskazał na błędy (...) [PINB w T.], zobowiązując go jednocześnie do podjęcia szeregu czynności, uwzględniając tym samym stanowisko i argumenty p. B. D. wskazane w pismach kierowanych do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Odpowiadając na pismo pełnomocnika B. D. z dnia 20 marca 2013 r., PINB w T. w piśmie z dnia [...] 2013 r. znak [...] wyjaśnił, że "dokonał w dniu 18.09.2012r kontroli prowadzonych robót budowlanych w budynku przy Pl. S. Pp. M. i U. małż. K. (o której został Pan zawiadomiony jako pełnomocnik wnioskodawcy data potwierdzenia odbioru 05.09.2012r ). Podczas tej kontroli stwierdzono zakończenie wykonania wszystkich robót budowlanych na ww. obiekcie. W związku z tym, że roboty były wykonywane na obiekcie, który stanowi współwłasność Pp. M. i U. małż. K. i Pani A. R., Pan o podjętych czynnościach nie był informowany." (k. 119). Dalej organ podniósł, że na etapie postępowania poprzedzającego wydanie warunków zabudowy dla inwestycji U. i M. K. dotyczącej przebudowy budynku, który ówcześnie był objęty współwłasnością i nie był podzielony prawnie, wszyscy jego współwłaściciele brali udział w postępowaniu na prawach strony, jednak później, w wyniku fizycznego podziału budynku oraz ustalenia powierzchni wspólnych "Państwo S. i D. utracili przymiot stron w zakresie wydzielonej części budynku." Dalej wyjaśnił, że "przeprowadzone przez PINB w T. kontrole nie potwierdziły zgłoszonych przez Państwo S. i D. zarzutów o naruszeniu przepisów prawa budowlanego i ich interesów przez wykonanie prac budowlanych" przez inwestorów M. i U. K., wobec czego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w myśl art. 61 k.p.a. W dniu 27 czerwca 2013 r. wpłynęło do PINB w T. zawiadomienie o zakończeniu budowy obejmująca roboty budowlane związane ze zmianą sposobu u użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy na nieruchomości położonej w T. przy ul. Pl. S., działka nr [...], obręb A, stanowiącej własność U. i M. K., które zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę – decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a (podkreśl. własne Sądu). W przedmiotowej sprawie skarżąca (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego) wywiodła skargę na, jak się wyraziła, bezczynność organu administracji publicznej" – tu: PINB w T., wskazując znak sprawy jako "[...]" i domagając się zobowiązania organu do "natychmiastowego podjęcia wszelkich czynności związanych z przedmiotem postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie", tj., jak wyjaśniła w uzasadnieniu, "niezwłocznego podjęcia wszelkich czynności kontrolnych mających na celu zbadanie legalności i zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę prac budowlanych dotyczących nieruchomości położonych przy placu H. w T. o nr [...]" W ocenie Sądu, żądanie strony skarżącej przede wszystkim nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, zarówno znajdujących się w ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jak i w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Sąd nie może zatem zobowiązać organu do podjęcia żądanych w skardze czynności materialno-faktycznych, gdyż nie ma takiego uprawnienia. Żądanie sformułowane w skardze wykracza poza władztwo Sądu zakreślone przepisem art. 3 ustawy p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 2/14 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności z prawem robót budowlanych dotyczących budynku położonego przy ul. Plac S. (wcześniej nr [...]) w T. Podanie wniesione do PINB w T. w dniu 6 czerwca 2011 r. m.in. przez skarżącą B. D. wskazywało na wykonywanie przez inwestorów U. i M. K. określonych prac przy tym budynku w sposób, który powoduje "pęknięcia ścian odpryskiwanie elewacji oraz naruszenie konstrukcji budynku", jak i że został zabudowany bez zgody osób wnoszących pismo "tzw. przedsionek od strony północnej na korytarzu, co (...) [im] utrudnia życie codzienne", oraz że "na parterze częściowo został zniszczony korytarz (uszkodzenia podłogi) uszkodzone drzwi na piętrze (...)", który to "przedsionek przez lata służył jako światło dzienne". Niemniej jednak w piśmie tym wprost sformułowano żądanie, jako prośba o "skontrolowanie prowadzonych od kilku miesięcy prac remontowo budowlanych prowadzonych przez p. U. i M. K. przy ul. Pl. S. w T." i "pilne skontrolowanie tego budynku i poinformowanie nas o wynikach tej kontroli". Również w piśmie z dnia 31 stycznia 2012 r. skierowanym do WWINB, skarżąca nie potwierdziła, aby domagała się wszczęcia konkretnego postępowania naprawczego na jej wniosek, lecz argumentowała o obowiązku działania PINB w T. z urzędu, zwracając jednak uwagę na to, że zakres robót budowanych wykonanych przez inwestorów dotyczył całości budynku, a nie tylko tej części, która stanowiła ich nieruchomość. Wcześniej, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2011 r. jej profesjonalny pełnomocnik wprawdzie argumentował, że organ nadzoru budowlanego, w związku z zawiadomieniem współwłaścicieli nieruchomości, wszczął postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy prawa budowlanego, jednakże nie stanowi to w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, że takie postępowanie faktycznie zostało wszczęte na wniosek osób wymienionych w piśmie z dnia 6 czerwca 2011 r., w którym takie żądanie – niezależnie do tego, czy osobom tym może przysługiwać status stron postępowania naprawczego – w istocie nie zostało sformułowane. Przeciwnie, stanowisko PINB w T., pomimo nieadekwatności i nieprecyzyjności sformułowań zawartych w pismach kierowanych do inwestorów oraz do pełnomocnika skarżącej, jak i stanowisko WWINB rozpatrującego skargi B. D. na działanie PINB w T. wskazując, że w rzeczywistości PINB w T. nie wszczął konkretnego postępowania administracyjnego – w szczególności postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego co do robót wykonanych wykonywanych przez inwestorów U. i M. K. związanych ze zmianą sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy na nieruchomości położonej w T. przy ul. Pl. S., działka nr [...], które zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę – wydanej przez Starostę T. decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] znak [...]. Organ nadzoru budowlanego nie wszczął także postępowania co do zgodności stanu technicznego budynku z przepisami prawa (art. 66 Prawa budowlanego). W tym miejscu – w odniesieniu do czynności podejmowanych przez PINB w T. w niniejszej sprawie – należy wyjaśnić, że w art. 85 k.p.a. przewidziano środek dowody w postaci oględzin, które stanowią jeden z dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym, a zatem mają one miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie. O przeprowadzeniu oględzin powinny być bowiem zawiadomione strony postępowania, które mają także prawo brać udział w przeprowadzeniu tego dowodu (art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.). Odmiennie sytuacja przedstawia się natomiast w przypadku kontroli prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego określonych przepisami art. 81 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 81a ustawy Prawo budowlane. Wykonywana przez organy nadzoru budowlanego kontrola ma bowiem szczególny cel i charakter. Organy te zostały na mocy przepisów wskazanej ustawy wyposażone w specjalne uprawnienia i możliwe jest przeprowadzenie przez nie kontroli nawet bez uprzedzenia podmiotu kontrolowanego. W tym zakresie przepisy Prawa budowlanego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Gl 907/11, LEX nr 1138474). Kontrola taka może być zatem wykonywana w ramach czynności wstępnych, które poprzedzają wszczęcie postępowania administracyjnego czy wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Dodać także należy, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia kontroli czy zapewnienia możliwości udziału w takiej kontroli wszystkim stronom postępowania (vide art. 81a ust. 2 tej ustawy, por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 458/10, LEX nr 992586 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt SA/Gl 1161/12 – orzeczenia dostępne jw.). Tego rodzaju czynności inspekcyjno-kontrolnych nie można uznać, za czynności, które wszczynają konkretne postępowanie administracyjne (np. naprawcze), bowiem gdy w toku kontroli okaże się, że sporny obiekt budowlany (roboty budowlane) nie narusza przepisów prawa budowlanego (sensu largo, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych), postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte i organ nie ma podstaw, aby zakończyć je jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Protokół czynności kontrolnych jest wówczas pierwszym i jedynym dokumentem w sprawie. Natomiast stwierdzenie w trakcie kontroli nieprawidłowości związanych z nielegalnością budowy lub innym naruszeniem przepisów prawa budowlanego obliguje organ do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 458/10). Odnosząc tego rodzaju uwagi ogólne do czynności podjętych w niniejszej sprawie przez PINB w T., wskazać należy, że gdyby w toku kilku kontroli dotyczących robót wykonanych w części budynku U. i M. K. okazało się, że doszło do naruszeń prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne; względnie, w przypadku przeprowadzenia takiej kontroli na wniosek podmiotu mającego interes prawny w wyjaśnieniu tej kwestii, w sytuacji, gdy nie doszło do stwierdzenia naruszeń prawa, organ byłby uprawniony i obowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Żądanie zawarte w skardze w istocie, jak to wynika z doprecyzowania zawartego w jej uzasadnieniu, dotyczy zobowiązania organu do wykonania odpowiednich czynności materialno-faktycznych ("niezwłocznego podjęcia wszelkich czynności kontrolnych mających na celu zbadanie legalności i zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę") robót budowlanych dotyczących "nieruchomości położonych przy placu H. w T. o nr [...]." Wobec tego nie może zostać uznane za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przepisy prawa nie przewidują załatwienia sprawy w takiej formie. Nie przewidują także dokonywania kontroli sądowej czynności materialno-faktycznych, dlatego też sąd administracyjny nie może badać ewentualnej bezczynności organu w tym zakresie. Skarżąca może natomiast zwrócić się do PINB w T. o wszczęcie konkretnego postępowania. Strona winna przy tym skonkretyzować swoje żądanie i wskazać, wszczęcia jakiego postępowania się domaga, tym bardziej, że jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego. Wówczas też organ będzie zobowiązany rozpatrzyć taki wniosek i wszcząć postępowanie naprawcze w trybie przepisów Prawa budowlanego albo wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie mógł jednak badać ewentualnej bezczynności organu w zakresie wszczęcia postępowania, które mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji (merytorycznej lub formalnej – o umorzeniu postępowania) lub postanowienia. Trzeba w tym miejscu zwrócić również uwagę na art. 52 § 1 p.p.s.a., w myśl którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Wobec tego warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65). Zwrot "taki jak", użyty w art. 52 § 2, po którym następuje wyliczenie środków zaskarżenia, powinien być uznany za synonim określenia "w szczególności". Przyjęcie, że zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., środkami takimi będą zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej (szerzej W. Chróścielewski, tamże, s. 65 – poglądy doktryny przywołane za WSA w Olsztynie w postanowieniu z dnia 9 maja 2006 r. I SAB/Ol 2/06 – dostępne jw.). Strona skarżąca nie wniosła w niniejszej sprawie zażalenia na bezczynność skarżonego organu. Tymczasem, jak już wspomniano, wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest niezbędnym warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Kluczowy dla możliwości rozpoznania skargi na bezczynność jest natomiast sam fakt wniesienia zażalenia. W niniejszej sprawie, wnioski kierowane przez skarżącą do WWINB (pisma z dnia 31 stycznia i 13 sierpnia 2012 r.), ani też pismo z dnia 20 marca 2013 r. wzywające PINB w T. do podjęcia czynności, co do których organ ten został zobowiązanych przez WWINB w pismach z dnia 16 marca i 11 października 2012 r., nie stanowią zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., dlatego Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać skargi i stwierdzić, czy np. organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub nie załatwił sprawy wydaniem jednej z decyzji określonych w przepisach Prawa budowlanego – w tym ostatnim przypadku wiązałoby się to z ustaleniem, że skarżąca ma przymiot strony postępowania naprawczego. Jeżeli skarżąca uważa, że jest stroną domniemanego wszczętego już postępowania administracyjnego przez PINB w T., względnie, gdy uważa, że organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na jej wniosek, gdyż stroną takiego postępowania nie jest, powinna zwalczać bezczynność organu w tym przedmiocie, kierując do organu wyższego stopnia jednoznacznie sformułowane zależenie na bezczynność PINB w T., niezależnie nawet od stanowiska takiego organu względem ewentualnego wniesionego zażalenia (uznanie takiego zażalenia za skargę w trybie działu VIII. k.p.a. nie miałoby dla wyczerpania przesłanki z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. żadnego znaczenia). Należy przy tym zauważyć, że pismo PINB w T. z dnia [...] 2012 r. znak [...] nie może być uznane za wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż stanowi informację co do tego, w jaki sposób PINB w T. traktuje wniosek podmiotów określonych w piśmie z dnia 6 czerwca 2011 r., jak i akcentuje, że przeprowadzenie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie zawiera ono bowiem niezbędnych elementów zaskarżalnego postanowienia, określonych w art. 124 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 205/12, dostępne jw.). Nawet jednak, gdyby założyć, że przedmiotowe pismo spełnia minimum wymogów do uznania go za postanowienie (wskazuje organ, adresata, rozstrzygniecie i podpis piastuna organu lub osoby reprezentującej organ administracji – por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982/8-10/169 – przywołany w wyroku NSA z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 205/12), to skarżąca niewątpliwie nie wywiodła od niego zażalenia (art. 61a § 2 k.p.a.). Pismo skarżącej z dnia [...] 2012 r. skierowane do WWINB, ze względu na swoją treść, nie mogło być uznane za zażalenie. W każdym razie strona nie kwestionowała sposobu załatwienia jej podania z dnia [...] 2012 r. przez WWINB w drodze uwzględnienia go w trybie skargowym (dział VIII. k.p.a.). Nie skarżyła również ewentualnej bezczynności WWINB w rozpatrzeniu takiego domniemanego zażalenia. Nawet jednak, w takiej sytuacji, gdyby w sposób całkowicie hipotetyczny założyć, że WWINB w piśmie z dnia 16 marca lub 11 października 2012 r. rozpatrzył pozytywnie tego rodzaju zażalenie, to strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nadal byłaby zobowiązana do wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. poprzez wniesienie do WWINB zażalenia na bezczynność PINB w T. w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na wyżej opisanej nieruchomości. Reasumując wszystko powyższe, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że skarga wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiotem jest skarga na bezczynność w zakresie żądania, które nie mieści się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonym treścią art. 3 p.p.s.a. Ponadto, niezależnie do pierwszej z podanych przyczyn, skarga nie została poprzedzona środkiem zaskarżenia w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (okoliczność przyznana przez stronę), co również powoduje jej niedopuszczalność ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli skarżąca uważa, że jest stroną postępowania naprawczego, jakie zostało ewentualnie wszczęte na skutek jej wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. lub powinno być wszczęte z urzędu przez PINB w T., winna – niezależnie od woli i intencji tego organu, jak i szczególnie organu wyższego stopnia (WWINB), którego rozstrzygnięcie w przedmiocie zażalenia na bezczynność nie determinuje uznania dopuszczalności skargi – skierować do WWINB wyraźnie wyartykułowane zażalenie na bezczynność PINB w T. co do załatwienia określonej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a następnie skierować do skargę do sądu administracyjnego skargę na bezczynność PINB w T. w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. W punkcie 2. natomiast Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygnął o zwrocie skarżącej kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. /-/ Barbara Drzazga