II SAB/Po 101/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") w sprawie [...] zakresie rozpoznania odwołania J. A. (datowanego na [...] września 2016 r.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] września 2016 r., [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zarzucana organowi bezczynność i przewlekłość dotyczy okresu (co wyraźnie wskazano w skardze) po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Po 387/19 i z dnia 10 czerwca 2020 r. II SAB/Po 32/20. Skargę złożono w następujących okolicznościach wynikających z nadesłanych opisów dokumentów z akt sprawy. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Po 387/19, prawomocnym i znanym sądowi z urzędu, uchylono na skutek skargi J. A. decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Było to kolejne z rzędu orzeczenie uwzględniające skargę w odniesieniu do rozstrzygnięć Inspektora Wojewódzkiego w sprawie [...] W konsekwencji wyroku II SA/Po 387/19, jak trafnie wyjaśniono w obecnie rozpatrywanej skardze, przed organem odwoławczym na nowo zaktualizował się obowiązek rozpatrzenia odwołania od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] września 2016 r., [...] Po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku II SA/Po 387/19 (nastąpiło to [...] października 2019 r. – jest to informacja znana sądowi z urzędu, z akt sądowych II SA/Po 387/19, k. 170-171), Inspektor Wojewódzki kolejno pismami z dnia [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r. i [...] lutego 2020 r., zawiadamiał J. A. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywał nowe, kolejne terminy załatwienia sprawy. W ostatnim zawiadomieniu organ wyznaczył ten termin na [...] marca 2020 r. (okoliczności te są znane sądowi z urzędu z wyroku II SAB/Po 32/20, potwierdził je także skarżący w obecnie złożonej skardze). W tym miejscu można doprecyzować – co Sądowi także wiadome jest z urzędu – że akta administracyjne [...] przekazano Inspektorowi Wojewódzkiemu nie wraz z odpisem prawomocnego wyroku II SA/Po 387/19 (jw.), ale kilka dni później ([...] października 2019 r.), wraz z odpisem innego prawomocnego wyroku II SAB/Po 36/19 (wynika to z k. 66 i 67 akt sądowych II SAB/Po 36/19). Pismem z dnia [...] marca 2020 r. J. A. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Inspektora Wojewódzkiego w załatwieniu sprawy [...] z jego odwołania od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] września 2016 r., [...], po wyroku II SA/Po 387/19. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., II SAB/Po 32/20, obecnie prawomocnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdził, że Inspektor Wojewódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdził, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego, IV. w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz V. zasądził od Inspektora Wojewódzkiego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyjaśnił, że Inspektor Wojewódzki nie dopuścił się bezczynności. Po uprawomocnieniu się wyroku II SA/Po 387/19 organ wyznaczał bowiem w sposób formalnie skuteczny kolejne terminy załatwienia sprawy, by wreszcie postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."), zawiesić postępowanie odwoławcze (nastąpiło to z uwagi na konieczność umożliwienia inwestorowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego). Sąd (II SAB/Po 32/20) stwierdził, co prawda, że Inspektor Wojewódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, niemniej – właśnie z powodu zawieszenia postępowania administracyjnego (aktualnego na dzień orzekania) – odstąpił od zobowiązania organu do załatwienia sprawy (w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne umorzono). Po wyroku II SAB/Po 32/20 postępowanie [...] pozostawało zawieszone (zob. k. 47 akt sądowych). Postanowienie zawieszające Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2020 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Inspektor Wojewódzki podjął postępowanie odwoławcze [...] Po dokonanej weryfikacji w drodze korespondencji z Zarządem Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] ustalił bowiem, że wbrew zobowiązaniu wynikającemu z postanowienia zawieszającego postępowanie z dnia [...] marca 2020 r. Powiat [...] nie wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (k. 28-29 akt sądowych). W dniu [...] sierpnia 2020 r. Inspektor Wojewódzki zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zwrot akt sprawy [...] (które wcześniej zostały wysłane temu organowi centralnemu z zażaleniem na postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] marca 2020 r.) (k. 27 akt sądowych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zwrot akt sprawy [...] nie jest możliwy, z uwagi na otwarty termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] (k. 26 akt sądowych). Wobec powyższego kolejnymi zawiadomieniami z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] września 2020 r. Inspektor Wojewódzki informował strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu kolejny terminów – w pierwszym zawiadomieniu do [...] września 2020 r., a w drugim do [...] października 2020 r. (k. 21-24 akt sądowych). Dnia [...] października 2020 r. (pismo z tej daty) Inspektor Wojewódzki ponownie zwrócił się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o zwrot akt [...] (k. 25 akt sądowych). Jak wynika z wyjaśnień Inspektora Wojewódzkiego zawartych w odpowiedzi na skargę akta [...] zostały temu organowi zwrócone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] października 2020 r. (k. 12 verte i 20 akt sądowych). Pismem z dnia [...] października 2020 r. Inspektor Wojewódzki ponownie zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., a konkretnie do [...] listopada 2020 r. (zob. k. 52 i 52 verte akt sądowych). W międzyczasie, bo [...] września 2020 r., wpłynęła za pośrednictwem Inspektora Wojewódzkiego skarga J. A. na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu [...] (obecnie rozpatrywana). Skarżący wniósł w niej o: uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi J. A. szczegółowo opisał przebieg postępowania akcentując, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki wyznaczył sobie termin załatwienia sprawy na [...] września 2020 r. i terminu tego nie dotrzymał. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikało z konieczności pozyskania zwrotnego obszernych akt [...] z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Strony były o tym fakcie informowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tytułem wstępu Sąd wyjaśnia, że procedował na podstawie odpisów z akt sprawy administracyjnej [...], w odniesieniu do której J. A. wysunął zarzuty bezczynności i przewlekłości po stronie Inspektora Wojewódzkiego. Sąd rozważał, czy istnieje konieczność pozyskania pełnych, oryginalnych akt, jednak po analizie dostępnego materiału uznał, że wezwanie Inspektora Wojewódzkiego o akta administracyjne prowadziłoby to do zbędnego obciążenia obowiązkami tego organu, a zarazem – paradoksalnie – mogłoby się przyczynić do przedłużenia rozpoznania sprawy (przeciwnie do celu skargi). W tym miejscu zaznaczyć też trzeba, że odpisy akt nadesłane Sądowi przy odpowiedzi na skargę obrazują wiernie wszystkie istotne czynności postępowania [...] w fazie sprawy po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Po 387/19 i z dnia 10 czerwca 2020 r. II SAB/Po 32/20. Co więcej, przebieg zdarzeń, który daje się na ich podstawie odtworzyć, odpowiada opisowi przebiegu postępowania przedstawionemu w skardze przez J. A.. Można więc uznać, że stan sprawy jawi się jako bezsporny i wystarczająco udokumentowany. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi J. A. złożonej w organie [...] września 2020 r. Sąd akcentuje przede wszystkim, że do dnia [...] października 2020 r. Inspektor Wojewódzki z powodów obiektywnych nie mógł rozpoznać co do istoty sprawy [...], gdyż akta administracyjne – stanowiące 5 segregatorów oraz po 2 teczki projektu budowlanego pierwotnego oraz 2 teczki projektu budowlanego zamiennego – fizycznie znajdowały się w [...], w siedzibie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z pisma organu centralnego z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] zwrot tych akt nie był możliwy z powodów obiektywnych, to jest z powodu konieczności oczekiwania na uprawomocnienie się postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Z powodu braku dostępu do akt Inspektor Wojewódzki kolejnymi pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] września 2020 r. informował strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu kolejny terminów – w pierwszym zawiadomieniu do [...] września 2020 r., a w drugim do [...] października 2020 r. (k. 21-24 akt sądowych). W ocenie Sądu okres przestoju w czynnościach sprawy [...] do [...] października 2020 r. był po stronie Inspektora Wojewódzkiego usprawiedliwiony. Wystąpiło bowiem rzeczywiście swoiste "rozczłonkowanie" postępowań w sprawie, a konkretnie posłużenie się przez J. A. środkiem odwoławczym w postaci zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania (co formalnie było oczywiście działaniem, do którego strona jest w pełni uprawniona) spowodowało przeniesienie sprawy w ramach postępowania wpadkowego do instancji wyższej. Inspektor Wojewódzki samodzielnie podjął postępowanie [...] w warunkach, zanim upłynęły niezbędne czynności i terminy owego postępowania wpadkowego [...] (m.in. czas oczekiwania na uprawomocnienie się postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r.). To z kolei spowodowało, że przez pewien okres Inspektor Wojewódzki nie mógł dysponować aktami administracyjnymi, które zresztą nie zostały mu przekazane do października 2020 r., mimo podjętych ku temu starań. Zdaniem Sądu sytuacja proceduralna w jakiej znalazł się Inspektor Wojewódzki wyczerpywała znamiona z art. 35 § 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Okres, w którym następowało zaleganie akt administracyjnych [...] w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego (przy uwzględnieniu, że mimo starań Inspektora Wojewódzkiego organ centralny akt tych nie udostępnił z powodu oczekiwania na uprawomocnienie się wydanego przezeń postanowienia), jest w ocenie obecnie orzekającego Sądu okresem opóźnienia spowodowanym przyczynami niezależnymi od organu (Inspektora Wojewódzkiego), a więc tego okresu opóźnienia do terminu załatwienia sprawy [...] nie należy wliczać. Stąd Sąd obecnie orzekający stoi na stanowisku, że w dacie wniesienia skargi, to jest [...] września 2020 r., podniesione w niej zarzuty bezczynności i przewlekłości postępowania nie mogły być uznane za zasadne. Po podjęciu przez Inspektora Wojewódzkiego postępowania [...], co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., organ ten już następnego dnia podjął starania o pozyskanie akt administracyjnych z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w [...]. To okazało się jednak nie możliwe do [...] października 2020 r. Nie załatwienie sprawy przez organ było zatem usprawiedliwione ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 35 § 5 K.p.a. Odnosząc się do skargi Sąd chciałby zwrócić uwagę także na pewien aspekt dostrzeżony przez J. A.. Otóż w sferze formalnej skarżący ma rację wskazując, że w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. Inspektor Wojewódzki określił termin załatwienia sprawy [...] na [...] września 2020 r., a terminu tego nie dochował. Kolejny termin wyznaczył bowiem po kilkudniowej "przerwie", to jest [...] września 2020 r. (do [...] października 2020 r.). Zdaniem Sądu wskazana przerwa pomiędzy deklarowanym w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. terminem, a kolejnym zawiadomieniem o nowym terminie, w okolicznościach niniejszej sprawy nie świadczy automatycznie o zaistnieniu bezczynności organu. Jak wyjaśniono wyżej, w okresie od [...] sierpnia 2020 r. występowała bowiem inna, obiektywna przeszkoda w rozpoznaniu sprawy, jaką był brak dostępu do obszernych akt administracyjnych skomplikowanej sprawy, których pozyskanie z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego czasowo nie było możliwe. Dodać w tym miejscu można, że Inspektor Wojewódzki, po odpowiedzi organu centralnego z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] oczekiwał zwrotu akt administracyjnych, niemniej nie pozostawał zupełnie bierny, gdyż [...] października 2020 r. ponowił monit o zwrot akt, tym razem skutecznie, gdyż [...] października 2020 r. dokumentacja sprawy wpłynęła do Inspektoratu Wojewódzkiego. Dnia [...] października 2020 r. termin załatwienia sprawy wyznaczono z kolei na [...] listopada 2020 r. Wszystkie wymienione wyżej okoliczności pozwalając przyjąć, że w dacie wniesienia skargi J. A. nie załatwienie sprawy [...] przez Inspektora Wojewódzkiego było usprawiedliwione. Skarga nie była zatem zasadna zarówno w zakresie postawionego w niej zarzutu bezczynności jak i przewlekłości postępowania. Ubocznie dodać należy, że nie ma znaczenia fakt, iż postępowanie odwoławcze [...] trwa wiele lat. Po pierwsze, w aktualnie rozpatrywanej skardze J. A. zarzucił organowi nieterminowe (niesprawne) działanie za okres po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Po 387/19 i z dnia 10 czerwca 2020 r. II SAB/Po 32/20, czyli za okres od czerwca, względnie sierpnia 2020 r. (11 sierpnia 2020 r. prawomocny wyrok II SAB/Po 32/20 doręczono organowi). Po drugie wreszcie – co nawet istotniejsze – ocena sprawności działania Inspektora Wojewódzkiego za okres wcześniejszy została dokonana prawomocnie właśnie w sprawie II SAB/Po 32/20. Obecnie więc Sąd mógł weryfikować terminowość i sprawność działania Inspektora Wojewódzkiego tylko za okres drugiej połowy 2020 r. Jak przedstawiono to już w części sprawozdawczej, postępowanie [...] było do [...] sierpnia 2020 r. skutecznie zawieszone. Wcześniej organ z kolei podejmował czynności w kierunku ustalenia, czy trwanie zawieszenia jest zasadne (kierowano zapytania do inwestora oraz Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...]) i to właśnie w efekcie tych czynności doszło do wydania postanowienia o podjęciu postępowania. Dnia [...] sierpnia 2020 r., a więc niezwłocznie, Inspektor Wojewódzki podjął starania o pozyskanie akt administracyjnych, co okazało się niemożliwe. [...] października 2020 r. ponowił wystąpienie, a akta zostały zwrócone. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że Inspektor Wojewódzki za okres od czerwca 2020 r. nie zaniechał czynności nakierowanych na efektywne załatwienie sprawy. Nie można mu więc postawić skutecznie zarzutu działania przewlekłego, także gdy oceniać przebieg postępowania z szerszej perspektywy. W tym stanie rzeczy skargę oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z 120 P.p.s.a.