II SAB/Po 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Decyzją z dnia [...] roku, znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z realizacją przez Starostwo Powiatowe w G. inwestycji polegającej na budowie chodnika usytuowanego na działkach nr ewidencyjnych gruntu [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], zlokalizowanych w Z. przy drodze powiatowej K.-Z. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...], W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 05 lutego 2015 roku, sygn. akt II SAB/Po 155/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy chodnika we wsi Z. oraz stwierdził, że bezczynność Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę. Pismem z dnia [...] roku J. A. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. Wyrokiem z dnia 06 października 2015 roku, sygn. akt II SAB/Po 97/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy chodnika we wsi Z. i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...]roku, znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej K.-Z. wieś Z. i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji w/w budowy chodnika oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w chodnika. Pismem z dnia [...] roku J. A. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie z uwagi na nie dostosowanie się przez organ do wskazań W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia [...] roku, znak [...] . Decyzją z dnia [...] roku, znak [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., znak [...] i zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K.-Z. wieś Z. i udzielił Powiatowi G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji chodnika przy drodze powiatowej K.-Z. wieś Z. na działkach nr ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. oraz nałożył na Powiat G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia [...] roku J. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 09 marca 2017 roku, sygn. akt II SA/Po 1037/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W dniu [...] roku W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzez ustalenie stanu faktycznego związanego z realizacją przedmiotowego chodnika, tj. ustalenie czy na działkach wyłączonych z projektu zamiennego były wcześniej prowadzone roboty budowlane, w jakim zakresie i w jaki sposób doprowadzono do zgodności z prawem te roboty, ustalenie czy pominięcie chodnika na odcinku wskazanym w projekcie nie spowoduje utraty funkcji przez chodnik, związanej z zapewnieniem całości komunikacji ruchu pieszego. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] roku, znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] roku J. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 10 maja 2018 roku, sygn. akt II SA/Po 1152/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]r., znak [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. A. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Po 851/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia odwołania kierując się oceną prawną wyrażoną przez Sąd. Pismem z dnia [...] roku J.A. wniósł ponaglenie, które W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] roku przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] roku w całości zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K.-Z. wieś Z. na działkach nr ewidencyjny gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z.; udzielił Powiatowi G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K.-Z. wieś Z. na działkach nr ewidencyjny gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z.; nałożył na Powiat G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik J.A. wniósł kolejną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K.-Z. wieś Z. na działkach nr ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. Skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 §3 P.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zobowiązanie tego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy tj. do wydania aktu w określonym przez sąd terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), 3. stwierdzenie przez Sąd, że W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), 4. stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 6. zasądzenie od W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Skarżący motywował, że po wydaniu prawomocnego wyroku sygn. akt II SA/Po 851/18 z dnia 28 grudnia 2018 roku w obrocie prawnym pozostało nierozpatrzone odwołanie z dnia [...] od decyzji PINB w G., znak: [...] z dnia [...] roku. W związku z oceną prawną i wskazaniami WSA w Poznaniu sprawa ta powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki, a według skarżącego nie została załatwiona do momentu wniesienia skargi, co jednoznacznie oznacza, że organ odwoławczy pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uznanie jej za niezasadną i zaznaczył, że dnia [...] roku zakończone zostało postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. Mając na uwadze treść żądania skargi istota rzeczy w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego pozostawał w bezczynności w załatwieniu odwołania J. A. z dnia [...] roku od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] roku, znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K.-Z. wieś Z. na działkach nr ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych prawem organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślił NSA w wyroku z 17 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2114/13 (dostępne www.cbois.nsa.gov.pl) "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności". Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2096), dalej jako K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. "do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Z powyższego wynika, że okresu, w którym organ nie dysponował aktami przedmiotowej sprawy nie wlicza się do terminu prowadzenia postępowania. Może to mieć miejsca zarówno z powodu działania sił przyrody, jak i działania lub zaniechania innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z 10 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SAB 1/01, dostępne Lex 54739). Mając powyższe na uwadze, Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podziela stanowisko zaprezentowane przez W. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę. W tym względzie należy wyjaśnić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Po 851/18 uchylający decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...] został skutecznie doręczony organowi odwoławczemu w dniu 21 marca 2019 roku (k. 332 akt administracyjnych). Jednocześnie akta sprawy zostały zwrócone do W. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego również w dniu [...], a w konsekwencji dopiero od tego dnia należałoby liczyć termin załatwienia sprawy. W reakcji na przekazaną do ponownego rozpoznania sprawę Wojewódzki W. Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył ponownie odwołanie J. A. z dnia [...] roku i w konsekwencji wydał decyzję z dnia [...] roku, nr [...], na mocy której uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] roku (znak [...] i zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K.-Z. wieś Z. na działkach nr ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z., a także udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji chodnika oraz nałożył na Powiat G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpoznawanym przypadku od momentu przekazania akt sprawy do organu odwoławczego do momentu wydania decyzji na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Po 851/18 minęły 22 dni. W takiej sytuacji działania podjęte przez Wojewódzki W. Inspektor Nadzoru Budowlanego mieściły się granicach miesiąca wyznaczonego na załatwienie sprawy w postepowaniu odwoławczym zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. W takim przypadku nie można w żaden sposób uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. i tym samym dopuścić się bezczynności w załatwieniu sprawy co do jej istoty, jak to podnosi skarżący. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skargę należało oddalić, jako nieuzasadnioną. Brak było podstaw do spełnienia dalszych żądań skarżącego dotyczących zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 §2 P.p.s.a oraz zasądzenia kosztów postępowania. Dodatkowo Sąd zauważa, że decyzja Wojewódzkiego W. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...] kończąca postępowanie odwoławcze została doręczona pełnomocnikowi J. A. w dniu 17 kwietnia 2019 roku. Skarżący wnosząc tego samego dnia skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji co najmniej mógł wiedzieć o działaniu podjętym przez organ administracji, a z pewnością wiedział o tym po wniesieniu skargi. Mimo to skarżący podtrzymał swoje żądanie i po raz kolejny utrudnił wydanie decyzji co do istoty sprawy i tym samym zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jak Sąd orzekł w wyroku.