II SAB/Po 155/14

Dnia 05 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2015 roku sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie legalności budowy I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do wydania, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy chodnika we wsi Z., w ciągu drogi powiatowej nr ... K. –Z., II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. grzywnę w wysokości... zł (... złotych), IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącego kwotę ...,- zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonej w dniu 3 lutego 2012r. kontroli budowy chodnika przy drodze powiatowej nr ... we wsi Z. na działkach nr ...Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) w dniu 29 marca 2012 r. skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie legalności i prawidłowości budowy przedmiotowego chodnika. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia ... 2012r. umorzył niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania J. A. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia ... 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę PINB decyzję z dnia ... 2012 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, że przedmiotowy chodnik został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę (decyzja Starosty G. z dnia ... 2006 r.). W wyniku odwołania J. A. WWINB decyzją z dnia ... 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 28 marca 2013 r. do PINB wpłynęła decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty G. z dnia ... 2006 r., którą udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego chodnika. W dniu 18 kwietnia 2013 r. PINB zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego o udzielenie informacji, czy decyzji z dnia ... 2013 r. została nadana klauzula ostateczności. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r., doręczonym PINB w dniu 2 maja 2013 r., Wojewoda poinformował PINB, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 16 kwietnia 2013 r. W dniu 16 maja 2013 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dotyczące budowy chodnika przy drodze powiatowej nr ... K.-Z. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty G. z dnia ... 2006 r. udzielającej pozwolenia na jego budowę. Następnie postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Starostę G. zagadnienia wstępnego poprzez wydanie na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nowego pozwolenia na budowę. W dniu 21 czerwca 2013 r. J. A. wniósł do PINB o wznowienie postępowania w sprawie postanowienia z dnia 22 maja 2013 r. o zawieszeniu postępowania, wskazując, że bez własnej winy został pozbawiony udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia ... 2013 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie wydanego postanowienia z dnia ... 2013 r., zaś postanowieniem z dnia ... 2013 r. odmówił uchylenia postanowienia z ... 2013 r. Na skutek zażalenia J. A. WWINB postanowieniem z dnia ... 2013 r. uchylił postanowienie PINB z dnia ... 2013 r. i umorzył wznowione postępowanie, wskazując, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. W dniu 30 grudnia 2013 r. J. A. skierował do WWINB zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie budowy przedmiotowego chodnika. W odpowiedzi WWINB zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. uznał skargę za nieuzasadnioną. Na wniosek J. A. WWINB pismem z dnia 19 lutego 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z dnia ... 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie budowy przedmiotowego chodnika. Następnie postanowieniem z dnia ... 2014 r. WWINB odmówił stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia. Rozpoznając zażalenie J. A. od tego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia ... 2014 r. utrzymał je w mocy. Pismem z dnia 17 października 2014 r. J. A. wniósł do WWIBV zażalenie na bezczynność PINB w sprawie budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr ... we wsi Z. mając na uwadze, że Starosta G. pozostawił bez rozpoznania sprawę, którą PINB uznał za zagadnienie wstępne w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia 22 maja 2013 r. WWINB pismem z dnia 18 listopada 2014 r. zawiadomił żalącego się, iż uznał jego skargę za uzasadnioną. W dniu 26 listopada 2014 r. J. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PINB w załatwieniu sprawy budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr ... we wsi Z. po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 357 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania, wskazując, że minęło ponad pięć miesięcy od kiedy organ uzyskał informację od Starosty G. o pozostawieniu bez rozpoznania sprawy wydania nowego pozwolenia na budowę przedmiotowego chodnika. Skarżący zaznaczył, że ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania zrodziło obowiązek PINB podjęcia postępowania. Jednakże do dnia wniesienia skargi PINB postępowania nie podjął i nie załatwił sprawy. W odpowiedzi PINB wskazał, iż w jego ocenie brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, ponieważ nie nastąpiło do tej pory rozstrzygnięcie ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej w postacie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie Starosta pozostawił bez rozpoznania wniosek złożony przez inwestora, to sprawa nadal nie jest rozstrzygnięta, a inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę celem dokończenia inwestycji i formalnego jej zakończenia. Organ nadzoru budowlanego nie ma zaś wpływu w tym zakresie na działania inwestora. Zważywszy jednak, że WWINB uznał za uzasadnioną skargę strony na bezczynność organu PINB podjął zawieszone postępowanie celem przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zaznaczył przy tym, że w toku prowadzonego uprzednio postępowania WWINB w decyzji z dnia 6 września 2012 r. ustalił, że inwestycja była do tego momentu prowadzona prawidłowo i legalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się w pełni zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) w sprawie legalności budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr ... we wsi Z., po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia ... 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty G. z dnia ... 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tegoż chodnika. Rozstrzygając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wyłącznie w przypadku, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, do wydania którego obligują go obowiązujące przepisy prawne, a także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., mamy więc do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Twierdzenie powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym to pewien stan prawny wynikający z niezrealizowania normy kompetencyjnej i naruszenia normy zobowiązującej do realizacji kompetencji (M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011 r., s. 180). Innymi słowy, bezczynność organu administracji zachodzi w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Wyjaśnić również należy, iż sąd administracyjnym orzekając o bezczynności organu na podstawie art. 149 p.p.s.a. może tylko orzec o obowiązku wydania decyzji w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju (wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 287/10, LEX 745201). Konsekwentnie jeżeli wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność wyrazi swój pogląd co do meritum żądania skarżącego, rozstrzygając de facto sprawę za organ, to wykroczy on poza granicę zawisłej przed sądem sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., czy PINB zobowiązany był do prowadzenia z urzędu postępowania, a jeśli tak to w jakim trybie, w sytuacji, gdy Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia o pozwoleniu na budowę przedmiotowego chodnika. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis art. 37 ust. 2 tej ustawy określa, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ostatnio powołany przepis oznacza, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach takich, jak: wygaśnięcie pozwolenia na budowę z powodu upływu 3-letniego terminu, uchylenia pozwolenia na budowę bądź stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na zasadach ogólnych, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w przypadku przerwania prowadzonej już budowy. Nowe pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego (por. Z. Niewiadomski, Komentarz do art. 37 Prawa budowlanego, źródło: Legalis). Innymi słowy pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydaje organ architektoniczno-budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., II OW 84/10, Lex nr 953102). W judykaturze wskazuje się, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w art. 48 tej ustawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r., II SA/Op 205/13, Lex nr 1348209, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 363/08, Lex nr 518384, wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 2001 r., OSA 2/01, ONSA 2001/4/143). Z powyższego wynika zatem, że w sytuacji gdy obiekt został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed stwierdzeniem jej nieważności podstawą orzekania są przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zważywszy zaś, że stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą zadania i kompetencje określone m.in. 48-51 tej ustawy, na Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego w G. ciążył i ciąży, z uwagi na niezałatwienie sprawy, prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie PINB dopuścił się bezczynności i czy miała ona charakter miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd pragnie wyjaśnić, że stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym – jak określa art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że PINB w dniu 28 marca 2013 r. powziął wiedzę o wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia ... 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty G. z dnia ... 2006 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego chodnika (k. 8 akt adm.). Dopiero zaś po upływie trzech tygodni – w dniu 18 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Wojewody o podanie, czy decyzji nadano klauzulę ostateczności. Następnie czekał bezczynnie kolejne 2 tygodnie, by w dniu 2 maja 2013 r. uzyskać od Wojewody potwierdzenie, że decyzja tego organu z dnia 26 marca 2013 r. stała się ostateczna w dniu 16 kwietnia 2013 r. Następnie, trwając w bezczynności i nie wyjaśniając jego przyczyn dopiero w dniu 16 maja 2013 r., a więc po kolejnych 14 dniach, PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przedmiotowego chodnika (k. 13 ak adm.). Bieg terminu załatwienia sprawy przez PINB przerwało wydanie przez ten organ w dniu 22 maja 2013 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania. Przepis art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zważyć jednak w tym, miejscu należy na przyczyny zawieszenia postępowania przez PINB. Organ nadzoru kierując się przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego chodnika, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia przez Starostę G. sprawy wydania nowego pozwolenia na budowę podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem postępowanie prowadzone przez Starostę G. ma jakikolwiek wpływ na prowadzone przez niego postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Dostrzeżenia wymaga, iż organowi nadzoru budowlanego wiadomym było w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, że budowa chodnika rozpoczęła się, lecz nie zakończyła (nie wykonano odcinka wzdłuż działki nr ... należącej do J. A., na długości 58, wykonując jedynie nasyp ziemny co wynika z protokołu kontroli PINB z dnia 11 kwietnia 2012 r. i kolejnych: z 19 kwietnia 2012 r., 22 stycznia 2013 r.). Tym samym – co Sąd wyjaśnił powyżej – na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rozpoczęcia i niezakończenia budowy, istniały podstawy do prowadzenia postępowania w trybie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego), nie zaś uzależnienie wyniku niniejszego postępowania od wydania przez Starostę G. nowego pozwolenia na budowę dla zrealizowanej już w części inwestycji. Sąd zwrócił również uwagę, że PINB zawieszając postępowanie, nie doręczył postanowienia z dnia ... 2013 r. stronie postępowania mającej interes prawny w załatwieniu sprawy właścicielowi działki nr ... - J. A.. Okoliczność ta spowodowała, że nie miał on możliwości zaskarżenia w zwykłym trybie odwoławczym tegoż rozstrzygnięcia. W rezultacie PINB, pomimo braku podstaw do zawieszenia postępowania, do dnia 1 grudnia 2014 r. pozostawał w bezczynności. Dopiero w tej dacie, a więc po upływie przeszło półtora roku PINB postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 r. podjął zawieszone postępowanie, jakkolwiek z innych przyczyn, aniżeli wskazane w podstawie zawieszenia. Wskazał bowiem, że w dniu 20 czerwca 2014 r. otrzymał pismo Starosty G. informujące o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Zarządu Powiatu G. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego chodnika bez rozpoznania. Jakkolwiek w ocenie Sądu uznać należy, iż PINB nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, co znalazło też wyraz w działaniu Starosty G., to kluczowe jest – na co zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego, iż od dnia 20 czerwca 2014 r., a więc od daty, w której PINB dowiedział się o braku podstaw do zawieszenia postępowania, a w rezultacie o możliwości podjęcia postępowania i jego załatwienia, do dnia 1 grudnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych działań. Dodać należy również, że od dnia 1 grudnia 2014 r., kiedy to PINB wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, do dnia orzekania przez Sąd (5 lutego 2015 r.), a więc przez okres kolejnych 2 miesięcy, PINB ograniczył się jedynie do przeprowadzenia kontroli prowadzonych robót budowlanych, nie kończąc postępowania. W związku z powyższym, z uwagi na rażące naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do wydania w terminie dwóch miesięcy decyzji kończącej postępowanie (pkt I. wyroku) oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. wyroku). Kierując się normą zawartą w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt III. wyroku). Mając zaś na względzie przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ( tj. sumę kosztów: 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 100 zł – wpis od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa).