II SAB/Po 101/21

Dnia 5 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku K. J. z dnia [...] maja 2021 r. r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I sentencji wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa, III. zobowiązuje Starostę do pełnego udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2021 r., oraz pismami z dni 4 i [...] lipca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. oddala skargę w pozostałej części, V. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Po 101/21 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. K. J. (dalej też jako strona lub skarżący), powołując się na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm. dalej u.d.i.p.), zwrócił się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "kiedy zostanie zastosowany znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", o którym mowa w § 18 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2019 poz. 2310) na drodze powiatowej nr 1846P w miejscowości Z.. na odcinku ulicy [...] od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Proszę o przesłanie kopii wszystkich dokumentów planistycznych, uzgodnień, zawiadomień oraz innych dokumentów jakie zostały wytworzone i otrzymane w przedmiocie sprawy". Wniosek został złożony przez ePuap. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: 1) zobowiązanie Powiatu Szamotulskiego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. 2) wymierzenie organowi grzywny 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W skardze argumentował, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył [...] maja 2021 r. o godzinie 23.51 wobec czego urząd mógł się z jej treścią zapoznać dopiero w dniu [...] maja 2021 i ten dzień uznaje za datę wpływu do urzędu. Załatwienie sprawy przez organ powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia przez skarżącą wniosku. Organ powinien więc najpóźniej do [...] maja 2021 podjąć działania określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał zaś informacji objętej wnioskiem co stanowi o bezczynności organu. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2021 r. Starosta udzielił odpowiedzi na wniosek. Wskazał, że w dniu [...] listopada 2020 r. Zarząd Powiatu [...] polecił ZDP w S. opracowanie dokumentacji - Projekt Stałej Organizacji Ruchu. Wykonawcą przedmiotowej dokumentacji jest firma qbe projekt z S.. Termin opracowania dokumentacji wraz z uzyskaniem niezbędnych zgód i opinii został ustalony pierwotnie na koniec czerwca 2021 r. Ze względu na konieczność uzyskania kolejnych uzgodnień, które wyniknęły w trakcie opracowania projektu, termin opracowania projektu został przedłużony do końca lipca 2021 r. Wprowadzenie przygotowywanego projektu będzie mogło być wdrożone po pozytywnym jego zatwierdzeniu przez Marszalka Województwa W.. Wówczas ZDP w S. zleci wykonanie niezbędnego oznakowania i dokona jego montażu w terenie. W tych okolicznościach realny termin wdrożenia stałej organizacji ruchu to sierpień lub początek września 2021 r. Do odpowiedzi na wniosek załączono umowę na opracowanie dokumentacji oraz projekt stałej organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2021 r. Starosta wniósł o oddalenie skargi, wskazując że [...] lipca 2021 r. udzielił wnioskodawcy informacji publicznej w żądanym zakresie. Organ podał, że przyczyną zwłoki w udzieleniu przedmiotowej informacji publicznej były względy techniczne, a mianowicie w związku z powtarzającymi się licznymi problemami z rządową platformą epuap (notoryczne zawieszanie systemu), niezależnymi od organu oraz bardzo dużą ilością wniosków przesyłanych na skrzynkę epuap, szczególnie w okresie epidemii, wiadomość od Wnioskodawcy została błędnie zakwalifikowana jako wiadomość otwarta i przeczytana, co skutkowało nie nadaniem jej dalszego biegu. W ocenie skarżącego udzielona mu informacja publiczna była niepełna, wobec czego wniósł o jej uzupełnienie pismami z dnia [...] lipca 2021 r., a następnie [...] lipca 2021 r. Wskazał, że nie przesłano mu kompletu dokumentów wytworzonych i otrzymanych w przedmiocie sprawy. Już w toku niniejszego postępowania organ przekazał skarżącemu kolejne pismo, zawierające część żądanej informacji – datowane [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl art. 10 ust. 1 u.d.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Bezspornym jest, że do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi organ nie podjął żadnej czynności w celu załatwienia wniosku skarżącego, pierwszej odpowiedzi udzielił pismem z dnia [...] lipca 2021 r., uzupełniającej, ale nadal niepełnej, w dniu [...] lipca 2021 r., a reakcji na pismo skarżącego z [...] lipca 2021 r. nie przedstawiono do akt sprawy i sądowi nie jest znany fakt, czy w ogóle reakcja taka nastąpiła. Należy więc stwierdzić, że organ pozostawał wobec wniosku w bezczynności (pkt I wyroku) i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu oraz w dacie wyrokowania. Kolejno przesyłane skarżącemu dwie odpowiedzi na wniosek nie zawierały pełnej żądanej informacji. Sąd zauważa jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka art. 13 ust. 2 u.d.i.p. uprawniająca organ do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z naruszeniem ww. 14-dniowego terminu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie powiadomił skarżącej o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację/dokona czynności (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku). Przepisy u.d.i.p. nie dają bowiem podstaw do przyjęcia, że bez powiadomienia, o jakim stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwe jest skuteczne powoływanie się na termin dwumiesięczny i w konsekwencji skuteczne kwestionowanie stanu bezczynności, gdy reakcja na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła po upływie 14 dni a przed upływem dwóch miesięcy od złożenia wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2660/18). Jednocześnie sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, www.nsa.gov.pl). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Opóźnienie w załatwieniu wniosku było bowiem najprawdopodobniej spowodowane problemami technicznymi z funkcjonowaniem platformy ePUAP, a organ po zidentyfikowaniu wniosku udzielił skarżącemu części wnioskowanej informacji i podjął dalsze działania w celu jej uzupełnienia. Skoro organ ostatecznie nie zakończył postępowania koniecznym było uznanie przez Sąd skargi na bezczynność za uzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę do podjęcia czynności w terminie czternastu dni od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia grzywny na podstawie art. 149§2 p.p.s.a. (pkt IV). Żądania tego skarżący w żaden sposób nie uzasadnił, a sąd nie dopatrzył się w okolicznościach sprawy podstaw do jej wymierzenia. W szczególności nie ma w ocenie Sądu takich podstaw w sytuacji braku rażącego naruszenia prawa i wobec niewątpliwej woli organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem. W pkt V wyroku sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł, wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).