II SAB/Po 102/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Dziekana Wydziału Uniwersytetu "A" w przedmiocie wydania uwierzytelnionego odpisu karty egzaminacyjnej I. zobowiązuje Dziekana Wydziału Uniwersytetu "A" do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) stycznia 2011 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Dziekana Wydziału Uniwersytetu "A" na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Złożonym w dniu (...) stycznia 2011 r. wnioskiem P. D. zwrócił się do Uniwersytetu "A" Wydział "B", o przesłanie, na podstawie art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), uwierzytelnionego odpisu karty egzaminacyjnej na rok akademicki 2009/2010. Kolejnym pismem z dnia (...) marca 2012 r., nazwanym zażaleniem na bezczynność organu, P. D. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu "A" o interwencję w sprawie braku otrzymania przez wnioskodawcę odpisu karty egzaminacyjnej. Pismem z dnia (...) lipca 2013 r. P. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dziekana Wydziału "B" Uniwersytetu "A". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymał uwierzytelnionego odpisu karty egzaminacyjnej ani postanowienia o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu – radca prawny K. E. N., wniosła o odrzucenie skargi argumentując, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie przesłania "uwierzytelnionego odpisu karty egzaminacyjnej". Podniosła, że w świetle art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego stosuje się jedynie w zakresie określonym w powyższym przepisie, a więc do decyzji dotyczących przyjęcia na studia, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego. Są to więc akty o charakterze zewnętrznym, gdy tymczasem karta egzaminacyjna pozostaje dokumentem wewnątrzzakładowym związanym z tokiem studiów i nie stanowi ona jakiegokolwiek dokumentu wydawanego w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i nie ma znaczenia dla praw i obowiązków studenta. Jak podkreślono zawarte w karcie egzaminacyjnej dane są odzwierciedlone także w indeksie studenta oraz w systemie USOS, co powoduje, że wystawianie, wydanie, czy też kopiowanie studentowi karty egzaminacyjnej nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego weryfikacji przez sądy administracyjne. Powołano się na konstytucyjną zasadę autonomii szkół wyższych, wyjaśniając, że władze szkół wyższych posiadają autonomię w zakresie swobodnego decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej i składu władz, toku nauczania i weryfikowania wiedzy, przyjmowania i promowania studentów a także określania niektórych ich praw i obowiązków. W konkluzji pisma podniesiono, że skoro przesłanie uwierzytelnionego odpisu karty egzaminacyjnej należy do czynności wewnętrznych w ramach toku studiów, to nie podlega ona właściwości sądów administracyjnych a sama skarga powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest bezczynność Dziekana "B" Uniwersytetu "A" w zakresie przesłania skarżącemu uwierzytelnionego odpisu karty egzaminacyjnej na rok akademicki 2009/2010. Rozpoznając wniesioną skargę należy w pierwszej kolejności wskazać, że jej przedmiotem jest kwestia bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Przewidziana w powołanym powyżej przepisie instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu zagwarantowanie jednostce prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, to jest do załatwienia sprawy w postępowaniu, które nie będzie przewlekłe, a organ nie będzie w nim pozostawał bezczynny. Innymi słowy skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nie rozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Równocześnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy pozostaje problematyka powodów braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że poza sporem pozostaje, że skarżący w dniu (...) stycznia 2011 r. zwrócił się z wnioskiem o przesłanie mu uwierzytelnionego odpisu karty egzaminacyjnej na rok akademicki 2009/2010. Jako podstawę prawną swojego żądania podał art. 73 § 1 i 2 K.p.a. Żądanie powyższe zostało następnie powtórzone w piśmie z dnia (...) marca 2012 r., nazwanym zażaleniem na bezczynność organu. Jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę żądanie przesłania uwierzytelnionego odpisu karty egzaminacyjnej nie znajdywało uzasadniania, gdyż nie mieściło się ono w zakresie stosowania art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a więc przepisu, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. przy wydawaniu decyzji administracyjnych, o jakich mowa w powołanej powyżej ustawie. W tym miejscu należy wskazać, iż uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwa ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnych. Jak zasadnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, w przypadku szkół wyższych ustawodawca zdecydował się na ustanowienie szerokiego zakresu ich autonomii. Jej wyrazem jest m.in. przepis art. 207 ust. 1 Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być odpowiednio stosowane jedynie w odniesieniu do decyzji enumeratywnie wymienionych w powyższym przepisie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że wydanie kopii karty egzaminacyjnej nie spełnia powyższego warunku i nie stanowi czynności, co do której należałoby odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wprost wyklucza odpowiednie stosowanie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Należy jednak wskazać, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącego w obrocie prawnym pozostawało rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 02 listopada 2006 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz. U. z 2006 r., Nr 224, poz. 1634 ze zm.), które zostało następnie zastąpione rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz. U. z 2011 r., Nr 201, poz. 1188). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 powołanego powyżej rozporządzenia z listopada 2006 r., przebieg studiów był dokumentowany na kartach okresowych osiągnięć studenta lub na kartach okresowych osiągnięć studenta sporządzanych w postaci wydruków z systemów teleinformatycznych zawierających wymienione w rozporządzeniu dane, w tym datę i podpis kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni dokonującej wpisu na kolejny rok (semestr) studiów. Równocześnie, zgodnie § 10 ust. 4 rozporządzenia z dnia 02 listopada 2006 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów, karty okresowych osiągnięć studenta, ich odpisy lub wyciągi, w zakresie w jakim dotyczyły studenta lub absolwenta mogły być mu wydane, na jego wniosek, upoważnionej osobie do rąk własnych lub wysłane za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Pomimo użycia w redakcji powołanego powyżej przepisu określenia "mogą", nie ulega wątpliwości Sądu, że § 10 ust. 4 powołanego powyżej rozporządzenia stanowił normę, która ustanawiała bezwzględny obowiązek wydania studentowi karty okresowych osiągnięć studenta, jej odpisu lub wyciągu, w przypadku wystąpienie przez niego ze stosownym wnioskiem. W świetle przywołanej powyżej zasady autonomii szkół wyższych, niezbędne stało się tym samym rozważanie formy prawnej, w jakiej karta okresowych osiągnięć studenta była wydawana. Niewątpliwie wydanie karty nie stanowiło ani decyzji, ani postanowienia, co wprost wyklucza możliwość wniesienia skargi na bezczynność w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 1 – 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koniecznym jednak stało się rozważanie, czy jest to inny akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej powyżej ustawy. Jest to o tyle istotne, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2/11 (ONSAiWSA 2013, Nr 1, poz. 5), konstytucyjnym i ustawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, jako organu powołanego do kontroli legalności działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie jest każdorazowa wykładnia określonych przepisów stanowiących podstawę działania administracji. Innymi słowy, ustalenie, że zaskarżony akt nie jest ani decyzją o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani jednym z postanowień o których stanowi art. 3 § 2 pkt 2 i 3 powołanej powyżej ustawy, powoduje, że obowiązkiem sądu jest dokonanie pogłębionych rozważań celem ustalenia, czy zaskarżony akt może być przedmiotem kontroli w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie prawa administracyjnego, wyjaśnia się, że do właściwości, jakimi musi charakteryzować się dany akt lub czynność by być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zalicza się: 1) ich wyodrębnienie od decyzji administracyjnych i postanowień, gdyż stanowią one bądź to oświadczenia wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (akty) bądź to stanowią działania określona mianem działań materialno – technicznych, stanowiąc działania faktyczne polegające na dokonywaniu rejestracji czy też prowadzeniu ewidencji (czynności); 2) ich zewnętrzny i indywidualny charakter – są one adresowane do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi je wydającemu oraz posiadają indywidualnie oznaczonego adresata; 3) ich publicznoprawny charakter; 4) odnoszenie się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (na ten temat patrz: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 70 – 71; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 32; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2 pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2013, s. 61; M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000, Nr 1 – 2, s. 180 – 181; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.), Przegląd Prawa Publicznego 2010, Nr 11, s. 43 – 44; Z. Kmieciak, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2008 r., sygn. akt. I OPS 3/07, OSP 2008 Nr 5, poz. 51). Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do cech charakterystycznych innych aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zalicza się, akty (czynności) podjęte w sprawie indywidualnej, skierowane do określonych podmiotów (podmiotów administrowanych), w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego, o ile dotyczą one uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21). Musi więc istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie spełnione zostały powyższe warunki. Ponieważ przepis prawa (§ 10 ust. 4 rozporządzenia z dnia 02 listopada 2006 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów) stanowił normę zobowiązującą do wydania studentowi karty okresowych osiągnięć studenta, jej odpisu lub wyciągu, w przypadku wystąpienia przez niego z powyższym wnioskiem, to obowiązkiem organu było uczynienie zadość żądaniu studenta i podjęcie stosownych działań. Co więcej, uprawnienie powyższe ma niewątpliwie zewnętrzny i indywidualny charakter oraz odnosi się do sfery publicznoprawnej. Stanowi więc czynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że akty oraz czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zapadają w zorganizowanym postępowaniu na wzór procesu administracyjnego albo egzekucyjnego, co powoduje, że niejednokrotnie ich wydanie nie jest poprzedzone jakimkolwiek trybem postępowania, bądź też jest on uregulowany jedynie w niewielkim zakresie. Powoduje to wątpliwości, dotyczące możliwość stwierdzenia bezczynności organu, w zakresie zrealizowania ustawowego obowiązku ich podjęcia. W ocenie Sądu w takiej jednak sytuacji należy przyjąć miernik staranności organu – termin miesiąca od dnia złożenia wniosku (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 256). Przenosząc powyższe rozważania podkreślić należy, że pomimo istnienia normatywnego obowiązku podjęcia czynności – wydania odpisu karty okresowych osiągnięć studenta – organ, pomimo upływu ponad trzech lat od dnia złożenia wniosku, zaniechał podjęcia powyższej czynności, co powoduje, że pozostawał on w bezczynności (art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Równocześnie Sąd podkreśla, że podmiotem zobowiązanym do wydania odpisu karty okresowych osiągnięć studenta był Dziekan "B". Wniosek powyższy płynie z treści art. 60 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 lit. h rozporządzenia w sprawie dokumentacji przebiegu studiów, które wskazują, że dziekan wydziału jako kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, jest podmiotem właściwym do wydawania karty okresowych osiągnięć studenta. Sama skarga była również dopuszczalna w zakresie spełnienia wymogów formalnych. Pismem z dnia (...) marca 2012 r., nazwanym zażalenie na bezczynność organu, skarżący zwrócił się bowiem do Rektora Uniwersytetu "A" o interwencję w sprawie braku otrzymania przez wnioskodawcę odpisu karty egzaminacyjnej, co w ocenie Sądu wyczerpuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podsumowując dotychczasowe rozważania uznać należało, że Dziekan Wydziału "B" pozostawał w bezczynności wobec niezałatwienia w żaden sposób wniosku skarżącego w sprawie wydania odpisu karty okresowych osiągnięć studenta. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Równocześnie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. 2 powołanej powyżej ustawy), gdyż nie wynikała z celowego działania organu, lecz jedynie z wadliwej oceny prawnej złożonego w dniu (...) stycznia 2011 r. wniosku skarżącego. W wykonaniu niniejszego wyroku obowiązkiem organu jest załatwienie wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.