II SAB/Po 103/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół [...] w P. dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku P. B. z dnia 11 marca 2024 r., II. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 marca 2024 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę, V. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. na rzecz P. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. P. B. (dalej zwana: "skarżącą" lub "wnioskodawcą") wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. (dalej zwany: "organ" lub "Dyrektor Szkoły") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości Ľ przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w dniu 14 marca 2024 r. złożyła do Dyrektora Szkoły wniosek z 11 marca 2024r. o "przedstawienie rozliczenia subwencji oświatowej". We wniosku zwróciła się o przedstawienie rozliczenia wydatków na ucznia przedmiotowej szkoły tj. jej syna K. M., pokrywanych z subwencji oświatowej, w związku z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Jednocześnie wskazała, że rozliczenie powinno obejmować okres od 1 listopada 2021 r. do dnia jego wystawienia i zawierać dokładną kwotę subwencji, jaką otrzymuje szkoła oraz szczegółowy wykaz wszystkich wydatków wraz z datą, kwotą oraz celem, na jaki zostały przeznaczone. Pismem z 27 marca 2024 r. Dyrektor Szkoły udzielił informacji, że wysokość subwencji oświatowej na ucznia z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego ze spektrum autyzmu, w tym Zespół Aspergera, dla klas IV-VIII w poszczególnych latach wynosiła: 2021 r. – [...] zł, 2022 r. – [...] zł, 2023 r. – [...] zł, 2024 r. – [...] zł. W ww. piśmie Dyrektor Szkoły poinformował również, że w kwestii udostępnienia szczegółowego wykazu wszystkich wydatków wraz z datą, kwotą oraz celem, na jaki zostały przeznaczone, zostało złożone pismo do organu prowadzącego, z prośbą o zasadność udostępniania wnioskowanych informacji z celami ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Szkoły wskazał również, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że termin udzielenia informacji nastąpi najpóźniej do 27 maja 2024 r. W kolejnym piśmie z 28 czerwca 2024 r. Dyrektor Szkoły podał że po uzyskaniu informacji od organu prowadzącego, nie ma możliwości udostępnienia szczegółowego wykazu wszystkich wydatków w ramach subwencji oświatowej wraz z datą, kwotą oraz celem, na jaki zostały przeznaczone. Jednocześnie wskazał, że prosi o informacje, jakie konkretne informacje wnioskodawca chce uzyskać w ramach dostępu do informacji publicznej. Skarżąca podniosła w skardze, że organ wprawdzie zareagował na wniosek, jednak w jej ocenie odpowiedź była niepełna. Skarżąca wskazała, że nie uzyskała rozliczenia wszystkich wydatków pokrywanych z dotacji oświatowej, jak również organ nie zaprzeczył, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej oraz nie wskazał czy posiada wnioskowane informacje. W ocenie skarżącej, zważywszy na treść pisma z 27 marca 2024 r., po 27 marca 2024 r. doszło do bezczynności organu. Skarżąca żądanie zasądzenia sumy pieniężnej uzasadniła reakcją organu na jej wniosek oraz brakiem ostatecznej odpowiedzi w terminie do 27 maja 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie – w tym o oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej. Ewentualnie organ wniósł o umorzenie postępowania – z uwagi na udzielenie informacji publicznej i brak przedmiotu zaskarżenia lub w sytuacji uwzględnienia skargi organ wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego zdaniem skarga jest bezzasadna, gdyż w piśmie z 27 marca 2024 r. udzielił skarżącej informacji o wysokości przyznanej subwencji oświatowej w przeliczeniu na ucznia. Nadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał m.in., że obowiązujące przepisy dotyczące oświaty, w tym jej finansowania, nie dają możliwości zindywidualizowania udzielonej subwencji w odniesieniu do konkretnego ucznia. Dalej wyjaśnił, że dystrybucja kwot wynikających z oświatowej części subwencji odnosi się do potrzeb placówek szkolnych jako zbiorowości, a nie do potrzeb indywidualnych uczniów. Dlatego organ, udzielając odpowiedzi wnioskodawcy, mógł wskazać jedynie na konkretne kwoty subwencji oświatowej przypadające na jednego ucznia w latach 2021 – 2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem natomiast skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). W związku z powyższym należało sprawę rozpoznać na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności wymagało ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy dane, o które wnioskowała skarżąca, miały charakter informacji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, że Zespół Szkół [...] w P. jest szkołą publiczną. Okoliczność ta przemawia za uznaniem dyrektora takiej szkoły, do którego skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji publicznej, za organ władzy publicznej. Dyrektor szkoły publicznej jest bowiem kierownikiem jednostki organizacyjnej, należącej do systemu oświaty, wykonującym funkcje organizacyjno-zarządcze oraz zadania oświatowe i wychowawcze w ramach tej jednostki. Jako organ władzy publicznej, w związku z uprawnieniem do wydawania decyzji wobec uczniów oraz podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną, stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"). W ocenie Sądu, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., została zatem spełniona przesłanka podmiotowa udostępnienia informacji publicznej, Dyrektor Zespołu Szkół [...] w P. jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W dalszej kolejności należało ustalić przesłankę przedmiotową udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja w sprawach publicznych. Jest to informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. I OSK 218/18, wyrok NSA z 30 września 2015 r. I OSK 2093/14, orzeczenia dostępne w CBOSA). Udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania finansami, a takimi są niewątpliwie informacje dotyczące funkcjonowania szkół publicznych, w tym uzyskiwanych dotacji z subwencji państwowych. W niniejszej sprawie skoro skarżąca wystąpiła o udostępnienie dokumentacji w zakresie odnoszącym się do przyznawania i wydatkowania środków publicznych – dotacji oświatowych to informacja ta stanowi niewątpliwie informację publiczną. Żądana bowiem przez wnioskodawcę informacja nie odnosiła się do sfery prywatności, lecz do trybu działania organu władzy publicznej oraz dysponowania przez niego majątkiem publicznym – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. Tego typu aktywność organu stanowi informację publiczną, nawet jeżeli środki publiczne mają trafić do podmiotów prywatnych (por. wyrok NSA z 10 września 2024 r. III OSK 3210/23, CBOSA). Wobec spełnienia ww. przesłanek: podmiotowej i przedmiotowej udostępnienia informacji publicznej, w związku ze skierowanym przez skarżącą wnioskiem, Sąd stwierdził, że Dyrektor Szkoły był zobowiązany do podjęcia działań zgodnie z u.d.i.p. w celu załatwienia wniosku. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, to powinien ją udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona w ww. terminie, to podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie przed upływem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. w piśmie z 27 marca 2024 r. organ wskazał skarżącej wysokość subwencji oświatowej przypadającej na ucznia z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego dla klas IV-VIII, w latach 2021 r. – 2024 r. Dyrektor Szkoły podał również, że w kwestii szczegółowego wykazu wszystkich wydatków wraz z datą, kwotą oraz celem, na jaki zostały przeznaczone, zostało złożone pismo do organu prowadzącego z zapytaniem o zasadność udostępniania wnioskowanych informacji z celami u.d.i.p. Powiadomił również wnioskodawcę, że termin udzielenia informacji nastąpi najpóźniej 27 maja 2024 r. Po tym czasie, zgodnie z przepisami u.d.i.p. organ był jednak zobowiązany albo do udzielenia informacji publicznej albo do odmowy jej udostępnienia lub też powinien umorzyć postępowanie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Tymczasem w kolejnym piśmie z 28 czerwca.2024 r. Dyrektor Szkoły poinformował jedynie skarżącą, że nie ma możliwości udostępnienia szczegółowego wykazu wszystkich wydatków w ramach subwencji oświatowej wraz z datą, kwotą oraz celem, na jaki zostały przeznaczone. Nie uzasadnił natomiast tego stanu rzeczy. Jednocześnie w ocenie skarżącej odpowiedź organu była niewystarczająca. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było zatem to czy organ prawidłowo rozpoznał wniosek strony skarżącej i udostępnił całość żądanej informacji publicznej, czy też pozostaje w bezczynności ze względu na niepełne rozpoznanie wniosku. Ze stanem bezczynności mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy pomimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.p., bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.p. (por. wyrok NSA z 7 lipca 2016 r. I OSK 39/15, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na wniosek, ale także wówczas, gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, niewiarygodnej (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14 oraz wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 811/15, orzeczenia dostępne w CBOSA). Przedstawienie bowiem informacji innej niż ta, na którą wnioskodawca oczekuje i której udostępnienia zażądał lub też informacji wymijającej, bądź niepełnej może budzić jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany rozpoznał wniosek, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji. Gdy pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest fragmentarycznym, niepełnym odniesieniem się do żądanych przez wnioskodawcę informacji, a zatem gdy nie wyczerpuje zakresu żądań wniosku, to należy przyjąć, że mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku w części, w jakiej zakres udzielonej informacji publicznej nie pokrywa się z zakresem żądanej informacji. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2020 r. II SAB/Po 100/20, CBOSA). Odnosząc powyższe ogólne rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ częściowo wyjaśnił z jakich względów nie mógł wskazać skarżącej, jaka dokładnie kwota dotacji oświatowej przypada na jej syna. Tymczasem uzasadnienie dla odmowy udzielenia żądanej informacji powinno znaleźć się już w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy. W odpowiedzi tej organ powinien w sposób jasny i jednoznaczny poinformować, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, czy organ jest zobowiązany do jej udostępnienia oraz czy dysponuje żądaną informacją, bądź też, wydać decyzję odmowną ze wskazaniem przyczyn, z powodu których nie może udzielić wnioskowanej informacji. Udostępnienie informacji publicznej przez organ dotyczyć może bowiem tylko informacji faktycznie posiadanych przez podmiot, obowiązany do ich udostępniania, które wymagają ewentualnie jedynie przetworzenia, względnie przekształcenia ze względu na sposób i formę udostępnienia informacji wskazanej we wniosku strony. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Organ może również stwierdzić, że żądana informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które odrębnie regulują tryb udostępnienia informacji ze wskazaniem jakie są to ustawy i z jakich przepisów to wynika. Należy jednocześnie zaznaczyć, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2023 r., III OSK 1942/22, LEX nr 3635892). Organ w piśmie z 28 czerwca 2024 r. wniósł również o to, aby wnioskodawca wskazał, jakie konkretne informacje skarżąca chce uzyskać w ramach dostępu do informacji publicznej. W tym jednak zakresie organ był związany zakresem żądania wskazanym przez wnioskodawcę, który został określony we wniosku w sposób jednoznaczny. W takim przypadku nie stosuje się przepisu art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 t.j. zwanej dalej "K.p.a.), pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania. Przepisy K.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność jest stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 września 2013 r. II OSK 1591/13 oraz z 27 maja 2015 r., I OSK 2331/13,CBOSA). Sąd stwierdził zatem, że w dacie orzekania organ pozostawał w bezczynności. Dyrektor Szkoły udzielił bowiem stronie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w sposób niepełny, niejasny, bez wskazania konkretnych przyczyn, z powodu których nie odpowiedział na konkretnie zadane we wniosku pytanie. Nie wyjaśnił również czy żądana informacja stanowi informację publiczną oraz czy dysponuje żądaną informacją. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W związku z powyższym Sąd stwierdził zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. B. z 11 marca 2024 r. (pkt I sentencji wyroku) oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) (pkt III sentencji wyroku). Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia zwłaszcza, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Taka sytuacja występuje, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W niniejszej sprawie natomiast Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, gdyż organ w ustawowym terminie zareagował na wniosek skarżącej, nie można stwierdzić, że nie dążył do załatwienia sprawy, a udzielenie odpowiedzi w sposób niejasny i niepełny, bez właściwego uzasadnienia, nie nastąpiło z powodu złej woli organu. Także skarżąca twierdziła w skardze, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku skarżącej z 11 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). W kontrolowanej sprawie nie doszło bowiem do załatwienia wniosku. Organ zareagował wprawdzie na wniosek skarżącej, udzielając pisemnej odpowiedzi, która to jednak odpowiedź była niepełna i niejasna. W związku z powyższym, wobec niepodjęcia przez organ czynności, której domagała się skarżąca, należało zobowiązać organ do załatwienia jej wniosku. W pkt IV sentencji wyroku Sąd natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości Ľ przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, m.in. stwierdzenia bezczynności organu, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Powyższe uprawnienie sądu ma charakter fakultatywny. Zasądzenie sumy pieniężnej w oparciu o przepis art. art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni funkcję represyjną i prewencyjną, a przede wszystkim ma znaczenie kompensacyjne. Stanowi swego rodzaju rekompensatę i zadośćuczynienie za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. III OSK 2716/23, LEX nr 3739763). Mając na względzie powyższe Sąd uznał za niecelowe zastosowanie wobec organu wnioskowanego środka dyscyplinującego. Organ bowiem w ustawowym terminie zareagował na złożony wniosek. Nie można zatem stwierdzić, że zasądzenie sumy pieniężnej spełniłoby jakikolwiek cel dyscyplinujący wobec organu. Środek ten jest stosowany w szczególnie wyjątkowych sytuacjach, w których organ w sposób rażący, ze złej woli dopuszcza się zwłoki w załatwieniu sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł).