II SAB/Po 100/20

Dnia 1 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] września 2020 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Sanitarny (dalej jako PPIS) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zawarto następujące wnioski: 1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 dalej P.p.s.a.) o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącego w ciągu tygodnia od otrzymania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub 5) na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W skardze argumentował, że [...] lipca 2020 r. złożył do PPIS wniosek o udostępnienie informacji publicznej, domagając się udostępnienia odpisów wszystkich comiesięcznych faktur za rok 2020, wystawionych przez wynajmującego za najem lokalu na podstawie umowy zawartej [...] kwietnia 2015 r. z [...] spółka z o.o. (kopia wniosku - k. 142 akt sądowych). Jego zdaniem organ był zobowiązany udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, czyli do [...] sierpnia 2020 r. Zdaniem skarżącego organ swojego obowiązku nie wykonał. Wysłał natomiast Skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2020 r. pismo informujące, że w związku ze stanem epidemii COVID-19 wydłuża sobie termin rozpatrzenia wniosku do [...] września 2020 r. Organ załatwił sprawę dopiero w dniu [...] września 2020 r. Jednakże organ nie spełnił żądania skarżącego w całości. Skarżący domagał się odpisów wszystkich faktur wystawionych i doręczonych organowi przez wynajmującego w 2020 r. A tymczasem organ nie doręczył skarżącemu faktury za sierpień 2020 r. i wrzesień 2020 r., mimo że był w ich posiadaniu w dniu złożenia przez skarżącego wniosku. Powyższe zdaniem strony świadczy o tym, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, pismem z [...] października 2020 r., PPIS wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący złożył wniosek w lipcu 2020 r., a organ udostępnił mu wszystkie żądane faktury wystawione do tej daty. Powyższe czyni niezasadnym wniosek o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego (pkt 1 skargi) i świadczy o tym że organ nie pozostaje w bezczynności (pozostałe wnioski skargi). Organ podniósł nadto, że skarżący od lipca 2020 r. zasypuje organ wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, a organ stara się terminowo żądane informacje udostępniać. Organ podkreślił, że [...] lipca 2020 r. skarżący złożył 23 wnioski o udostępnienie informacji publicznej, domagając się w sumie setek dokumentów będących w posiadaniu organu, w tym faktur za wynajem lokalu (stanowiących przedmiot niniejszego postępowania). Wszystkie żądane informacje wnioskujący otrzymał. Dokumenty te wcześniej musiały zostać przez pracowników organu stosownie przygotowane. Organ wskazał, że skarżący we wrześniu 2020 r. wystosował kolejne wnioski do PPIS o udostepnienie informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, zasypując organ wnioskami, utrudniając pracę i funkcjonowanie w okresie jego wzmożonej pracy spowodowanej epidemią koronawirusa. Ponadto, mimo złożenia łącznie 68 podań skarżący nie wykazał w żadnym z nich, aby czynił to w interesie publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skardze zarzucono Inspektor Sanitarny jedynie bezczynność, w związku z czym rozpoznając tą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie oceniał sposobu postępowania organu pod kątem przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony. Skoro bowiem ustawodawca rozróżnia dwa odrębne uchybienia w terminowości załatwiania spraw przez organy wskazując, iż skargę można złożyć na przewlekłość lub bezczynność w ich działaniu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a.), które nadto odrębnie je definiuje w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., to ze sposobu sformułowania przez ustawodawcę odpowiednich przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 54 § 1 i 3 , art. 149 § 1 P.p.s.a.), w tym w szczególności z wskazania, że przedmiotem zaskarżenia może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyprowadzić należy wniosek, iż pozostawia on stronie prawo wyboru czy chce ona zaskarżyć bezczynność organu, przewlekłość prowadzenia postępowania, czy też obie te wadliwości w działaniu organu jednocześnie. Dalej wskazać należy, iż w sprawie niekwestionowanym przez żadną ze stron było, iż wniosek strony dotyczył informacji, która ma charakter informacji publicznej oraz skierowany był do podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Stanowisko to podziela orzekający w sprawie Sąd wskazując, iż znajduje ono oparcie w treści normatywnej art. 1 ust. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast, czy PPIS prawidłowo rozpoznał wniosek strony skarżącej i udostępnił całość żądanej nim informacji publicznej, czy też pozostaje w bezczynności ze względu na niepełne rozpoznanie tegoż wniosku i brak udostępnienia części żądanych nim informacji i ich nośników w postaci określonych prze wnioskodawcę dokumentów. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi, albowiem nie zawsze można przyjąć, że odpowiedź, której adresat żądania udzielił wnioskodawcy w danej sprawie, wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przedstawienie bowiem informacji innej niż ta, na którą oczekuje i której udostępnienia zażądał wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, bądź niepełnej może budzić jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany rozpoznał wniosek, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji. Inaczej rzecz ujmując jeśli pismo będące odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest fragmentarycznym, niepełnym odniesieniem się do żądanych przez wnioskodawcę informacji i tym samym nie wyczerpuje zakresu żądań wniosku, to należy przyjąć, że mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku w części, w jakiej zakres udzielonej informacji publicznej nie pokrywa się z zakresem żądanej informacji. Na równi bowiem z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego lub też wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Wyjaśniając powyższą okoliczność wskazać należy, iż udostępnienie informacji publicznej przez organ dotyczyć może tylko informacji faktycznie posiadanych przez podmiot obowiązany do ich udostępniania, które wymagają ewentualnie jedynie przetworzenia, względnie przekształcenia ze względu sposób i formę udostępnienia informacji wskazane we wniosku strony. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ustanawiającego jedynie prawo dostępu do informacji publicznej, a nie prawo żądania jej wytworzenia na wniosek obywatela, co wprost wskazuje, na okoliczność, iż prawem tym objęty jest jedynie dostęp do istniejącej informacji. Co za tym idzie uznać należy, iż informacja ma tylko wtedy charakter informacji publicznej o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 tej samej ustawy, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Nie można w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej domagać się od podmiotu obowiązanego poszukiwania względnie gromadzenia informacji, których nie posiada, a które wnioskodawca chciałby od niego uzyskać. Analogicznie nie sposób uznać za uprawnione żądania udostępnienia przez podmiot obowiązany informacji, których nie posiada on w dacie składania wniosku, a które być może pozyska w terminie późniejszym. Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień składania tegoż wniosku. W dacie składania wniosku tak podmiot inicjujący postępowanie, jak i organ do którego jest on kierowany nie ma bowiem precyzyjnej wiedzy co do tego jak i w jakim terminie wniosek ten zostanie ostatecznie załatwiony, co oznacza, że objęcie nim stanu zasobów informacji znajdujących się w posiadaniu organu na bliżej nie określony dzień, inny niż dzień złożenia wniosku, powodowałoby trudności z precyzyjnym określeniem jego zakresu i oceną, czy został on rozpoznany w całości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż wniosek P. J. złożony do organu w dniu [...] lipca 2020 r. a dotyczący udostępnienia informacji publicznej w postaci odpisów wszystkich comiesięcznych faktur za rok 2020, wystawionych przez wynajmującego za najem lokalu na podstawie umowy zawartej [...] kwietnia 2015 r. z [...] spółka z o.o. organ trafnie zinterpretował jako wniosek o udostępnienie wskazanych w nim dokumentów, którymi dysponował na datę jego złożenia. To wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego elementem jest także data jego sporządzenia i złożenia, wyznacza zakres żądanej informacji. Z treści wniosku nie wynikało nadto wprost, iż dotyczy on także dokumentów w postaci faktur, które sporządzone zostaną w przyszłości, a nawet ewentualne umieszczenie w nim tego rodzaju żądania nie obligowało by organu – z powodów wyżej wskazanych – do jego uwzględnienia. Okoliczność, iż organ nie rozpoznał wniosku niezwłocznie, jak też w terminie 14 dni, lecz na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 tej samej ustawy wskazując jako powód opóźnienia stan epidemii COVID-19 nie może przy tym wpływać na zmianę zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, determinowanego momentem jego złożenia przez stronę. Co za tym idzie udostępnienie przez PPIS skarżącemu w dniu [...] września 2020 r. odpisów wszystkich żądanych faktur posiadanych przez organ na dzień złożenia wniosku uznać należy za kompletne i całościowe rozpoznanie podania o udostępnienie informacji publicznej. Nie sposób bowiem nakładać na organ rozpoznający podanie o udostępnienie informacji publicznej w postaci konkretnych dokumentów (tu faktur dokumentujących sprzedaż precyzyjnie określonej usługi) złożone w określonym czasie obowiązku domyślania się, że wnioskodawca objął zakresem wniosku także takie nośniki informacji (dokumenty), które w czasie składania wniosku nie tylko nie były w dyspozycji podmiotu obowiązanego, ale wręcz nie istniały. Nie znajduje także jakiejkolwiek podstawy prawnej, której co znamienne nie wskazuje też autor skargi, nałożenie na organ obowiązku domniemywania, że ze względu na czas rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jego autor wyraża wolę rozszerzenia go o kolejne dokumenty, powstałe w czasie rozpoznawania też wniosku. Podkreślić przy tym trzeba, iż przedstawiona powyżej wykładnia przepisów u.d.i.p. nie narusza w jakikolwiek sposób konstytucyjnie gwarantowanego prawa obywatela do uzyskania informacji o sprawach publicznych, albowiem zawsze może on złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmujący informacje i ich nośniki pozyskane przez podmiot obowiązany w okresie przypadającym po złożeniu jego pierwotnego wniosku. Powyższe oznacza, iż w dacie złożenia w niniejszej sprawie skargi do sądu, co nastąpiło [...] września 2020 r., organ nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku strony, który załatwił już 12 dni wcześniej. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. W związku z powyższym w orzecznictwie wyrażany jest utrwalony pogląd, znajdujący obecnie dodatkowe wsparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, a które to stanowisko skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności. W sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. (por. wyroki NSA: z 1 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 3652/18; z 21 marca 2019 r. sygn. I OSK 1295/17; z 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1818/18, z 22 kwietnia 2015 r., sygn. II FSK 235/15; z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 238/15; z 4 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1752/11; z 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 2567/15 – wszystkie dostępne w sieci Internet w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. W realiach kontrolowanej sprawy powstaje nadto po stronie Sądu wysoce uprawdopodobnione podejrzenie, iż celem wywiedzenia skargi na bezczynności organu nie było uzyskanie dostępu do określonej informacji publicznej, co strona mogłaby by przecież osiągnąć prostszymi metodami, jak chociażby wystąpienie do organu z odpowiednim wnioskiem obejmującym kolejne miesiące roku 2020, tym bardziej, iż złożyła jak dotąd kilkadziesiąt skierowanych do tego samego organu wniosków, lecz "utrudnienie życia" organowi, czy też przysporzenie mu wydatków poprzez narażenie na poniesienie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wobec braku tak w przepisach prawa administracyjnego, w tym w szczególności w ustawie o dostępie do informacji publicznej regulacji dotyczących nadużycia prawa podmiotowego, nie stanowiło to wprawdzie przesłanki oddalenia skargi, jednakże musiało zostać przez Sąd odnotowane w kontekście argumentacji podnoszonej w odpowiedzi na skargę.