II OSK 1818/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 181/17 w sprawie ze skargi Z. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie legalności budowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 181/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie legalności budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G. Wyrok zaskarżył w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał: 1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj. naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego niezastosowanie; 2. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności; 3. art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) przez ich niezastosowanie; oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji; 4. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu lub umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, a także, w razie umorzenia, kosztów za pierwszą instancję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jako że skupia się na ustaleniach faktycznych, których ewentualne potwierdzenie się warunkuje możliwość skutecznego rozważenia pozostałych zagadnień, w szczególności kwestii o charakterze materialnym. Zdaniem skarżącego, naruszenie polega na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że w sprawach ze skarg na bezczynność stan faktyczny podlega ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 § 1 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1082/15). W uzasadnieniu omawianego zarzutu skarżący wskazał na trzy okoliczności. Po pierwsze, jego zdaniem Sąd nie odniósł się do zarzutu antydatowania decyzji PINB. Od razu odnotować trzeba, że Sąd przytoczył stanowisko skarżącego zawarte w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. Sąd stwierdził, powołując się na akta sprawy, że postępowanie zostało zakończone decyzją PINB z dnia [...] października 2017 r. Nie podzielił argumentacji skarżącego w tej mierze. Skonstatować można, że ustalenia Sądu pierwszej instancji skarżący nie podważył. Po drugie, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący stwierdził, że Sąd miał obowiązek umorzenia postępowania w zakresie bezczynności, stwierdzenia z urzędu przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Nadto, według skarżącego, WSA w Poznaniu nie wyjaśnił, czy wszystkie czynności podejmowane przez organ, tj. PINB w Krotoszynie, były zasadne i bez zbędnej zwłoki. W ramach art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestie te można połączyć z obowiązkiem podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśniania. Z obowiązku tego Sąd niewątpliwie, w sposób wymagany przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., wywiązał się. Natomiast omawiana część zarzutu odnosi się do trafności merytorycznej zaskarżonego wyroku. Takiego zarzutu nie można zaś skutecznie postawić z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Po trzecie, skarżący podniósł, że sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność powinien wziąć pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Z tej słusznej konstatacji wyciągnął wniosek, że WSA w Poznaniu powinien, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzyć postępowanie ze skargi na bezczynność i zasądzić koszty postępowania. Wskazać należy, że jest to także zagadnienie związane z merytoryczną trafnością wyroku. Zostanie omówione w związku z zarzutem naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten dotyczy zachowania terminu przez stronę postępowania. Nie reguluje daty wydania decyzji. Nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a., rozumiane jako jej sporządzenie, jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (patrz: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132; uchwała całego składu Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09, ONSA i wsa 2010/3/38; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt 808/11). Odnotować można, że dodanie, na mocy art. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), przepisu art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego, odnosi się do instytucji sprzeciwu (art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 1, art. 71 ust. 4 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), a nie do rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w ramach trybu unormowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie podważono tego, że decyzja PINB w Krotoszynie została wydana w dniu [...] października 2017 r. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. składa się trzech punktów, zawierających trzy dyspozycje. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeśli zatem, z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skażanemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, w dacie wyrokowania, nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji. W tej mierze postępowanie podlegałaby umorzeniu gdyby Sąd ustalił, że organ przed załatwieniem sprawy pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. W sytuacji, w której Sąd przyjął, że PINB nie był bezczynny i brak było podstaw do wydania wyroku stwierdzającego zaistnienie bezczynności lub przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., oddalenie skargi w całości, a więc w odniesieniu do wszystkich żądań zawartych w skardze, nie naruszało prawa. Warunkiem umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest stan, w którym bezczynność ustała po wniesieniu skargi. Oznacza to, że warunkiem koniecznym zastosowania dyspozycji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest w odniesieniu do hipotezy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ustalenie, że przed wniesieniem skargi, organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a. oraz art. 35 K.p.a. Ocena, czy trafne jest stanowisko Sadu pierwszej instancji, według którego, PINB nie pozostawał w bezczynności oraz nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, jest dokonywana w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe, zdaniem skarżącego, dokonanie oceny działania organu, a także art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu. W niniejszej sprawie ocenie, pod kątem wystąpienia zarzucanej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania podlegają czynności organu podejmowane po otrzymaniu przez PINB w Krotoszynie, w dniu 16 sierpnia 2017 r., decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Sąd szczegółowo przedstawił czynności dokonywane przez organ (PINB w Krotoszynie) po otrzymaniu akt sprawy z WWINB, w dniu 16 sierpnia 2017 r. Należy zgodzić się z oceną Sądu, że czynności PINB miały związek ze stanowiskiem zajętym przez organ odwoławczy i były istotne dla wyjaśnienia sprawy. Podejmowanym czynnościom PINB nie można zatem zarzucić braku przydatności w prowadzonym postępowaniu. Konieczne było zbadanie zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę zmienioną następnie kolejną decyzją, z ustaleniami planu miejscowego, przede wszystkim w zakresie wysokości wykonanego obiektu budowlanego. PINB zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wydał decyzję w terminie wskazanym w piśmie z dnia 15 września 2017 r. Został dotrzymany termin załatwienia sprawy, a działania organu zmierzały do załatwienia sprawy w możliwie krótkim terminie. Nie było więc podstaw do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że PINB w Krotoszynie dopuścił bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.