II SAB/Po 181/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności budowy oddala skargę Pismem z dnia 31 października 2017 r. Z. G., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego G. W., wniósł skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB w K.) po wydaniu decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: WWINB) z dnia [...].2017 r., nr [...], w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Skarżący wniósł o: 1. uwzględnienie skargi przez PINB w K. w trybie autokontroli i wydanie stosownego orzeczenia bez zbędnej zwłoki, 2. w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli, uwzględnienie skargi przez Sąd i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie, 3. stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się bezczynności, 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od PINB w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), 6. zasądzenie od PINB w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł. Skarżący zarzucił PINB w K. naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. i 12 k.p.a. polegające na bezczynności PINB w K. wskazując, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że od doręczenia decyzji WWINB z 10 sierpnia 2017 r., nr [...], minęły ponad dwa miesiące, a PINB w K. nie rozpatrzył ponownie sprawy, choć powinien to uczynić niezwłocznie. Przedmiotowa sprawa nie jest skomplikowana - jest typową dla spraw, które z mocy prawa należą do kompetencji i zadań organów nadzoru budowlanego i toczy się już ponad rok (od 20.06.2016 r.), a zatem powinna być dobrze znana. Nawet fakt prowadzenia czynności nie usprawiedliwia bezczynności w sytuacji ich nie zakończenia w ustawowym czasie. Dokonanie pomiarów wysokości budynku wybudowanego bezpośrednio przy granicy działki, od strony sąsiedniej działki nr [...], powinno nastąpić zaraz po doręczeniu żądania wstrzymania robót i nie był potrzebny do tego uprawniony geodeta. Wina leży po stronie PINB w K., który to organ jest nieudolny i niekompetentny oraz celowo opóźnia załatwienie sprawy. Skarżący wyjaśnił, że skarga została poprzedzona ponagleniem na bezczynność PINB w K. z dnia 18 września 2017 r., które to ponaglenie zostało przez WWINB uznane za nieuzasadnione postanowieniem WWINB znak sprawy: [...] z dnia 18 października 2017 r., z którym skarżący się nie zgadza. Zdaniem skarżącego nawet ewentualny fakt prowadzenia czynności nie usprawiedliwia bezczynności w sytuacji ich nie zakończenia w ustawowym czasie. Nie chodzi o to, że organ nie podejmuje czynności (bo jakieś podejmuje), ale o to, czy robi i kończy we właściwym, czyli ustawowym czasie. Skarżący wyjaśnił, że zwlekał z wniesieniem skargi do czasu upływu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. 30 października 2017 r. W tak wyznaczonym czasie organ sprawy nie załatwił, a zatem wniesienie skargi stało się uzasadnione i konieczne. PINB w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją WWINB z dnia [...] 2017 r., nr [...], uchylona została decyzja PINB w K. w sprawie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w związku z wykonaniem robót budowlanych na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na działce o nr [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty [...], nr [...] znak [...], z dnia [...] 2015 r. Wymienioną decyzją zatwierdzono projekt budowlany zamienny i zmieniono pozwolenie na budowę z dnia 6 maja 2015 r., nr [...], dla budowy budynku gospodarczego na ww. nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę PINB w K. podjął w przedmiotowej sprawie stosowne działania wyjaśniające, a następnie decyzją z [...] 2017 r., nr [...], nałożył na inwestora - P. S., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (w zakresie zgodnym z obowiązującymi przepisami i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - tj. dostosowania budowy do zgodności z planem miejscowym. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, skarżący w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. potwierdził, że PINB w K. wydał decyzję nr [...], którą nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania określonych czynności i robót. Zdaniem skarżącego data, którą opatrzono ww. decyzję, tj. "[...] 2017 r.", nie jest datą jej wydania, a PINB w K. potwierdził nieprawdę wpisując tę datę. W ocenie skarżącego mamy do czynienia z przypadkiem antydatowania. Decyzja ta, choć opatrzona datą [...] 2017 r., została wydana w dniu [...] 2017 r. w trybie autokontroli, tj. dopiero po doręczeniu organowi skargi na bezczynność w dniu 31 października 2017 r., około godz. 8.30. To dopiero wpływ skargi na bezczynność zmotywował organ do podjęcia i nadania decyzji - decyzję nadano w dniu 31 października 2017 r. o godz. 15:48 w UP [...] przy ul. [...] w K.. Skarżący podniósł, że Sąd dokonując oceny dowodów musi kierować się zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Musi to być ocena swobodna, lecz nie całkowicie dowolna. Sąd powinien odpowiedzieć na pytanie, dlaczego PINB w K. nie wysłał przesyłki przed [...] 2017 r., skoro w zawiadomieniu z 15 września 2017 r. zapewniał, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone najpóźniej w terminie do dnia 30 października 2017 r. Weryfikacji tego, kiedy w istocie wydano decyzję, może służyć dowód z opinii biegłego informatyka, który jest w stanie stwierdzić, kiedy w istocie została wydrukowana przedmiotowa decyzja i taki dowód należałoby w przedmiotowej sprawie przeprowadzić, albowiem istnieje podejrzenie popełnienie przestępstwa z art. 271 k.k. Skarżący podniósł, że przez wydanie decyzji rozumieć należy jej podpisanie, a tym samym wzięcie odpowiedzialności za prawnie wiążące rozstrzygnięcie przez osobę piastującą funkcję organu lub pracownika, imiennie upoważnionego do wydania tej decyzji przez osobę piastującą funkcję organu. Nie można podpisać decyzji nie wydrukowanej. Ponadto, przez wydanie decyzji należy rozumieć sporządzenie jej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a, zaś fakt nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego stanowi jedynie dowód wydania decyzji w terminie, w razie zarzutu, że data w niej podana jest wcześniejsza od daty rzeczywistej. Skarżący przywołał wyroki NSA z dnia 2 września 2011 r. sygn. II OSK 737/11, z 25 lipca 2012r., sygn. II OSK 808/11 oraz wyrok WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Ke 55/12). Do pisma skarżący załączył kopię decyzji PINB, przesłanej mu przesyłką poleconą nr (00)859007734936989791 nadaną w UP K. 1 w dniu 31.10.2017 r. o godz. 15:46 oraz wydruk informacji ze strony internetowej Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek" przesyłki poleconej nr [...] nadanej w UP K. 1 w dniu 31.10.2017 r. o godz. 15:46. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W wymienionych sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) dalej jako: k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Zarzuty skargi Z. G. dotyczą bezczynności powiatowego organu nadzoru budowlanego, jako organu do którego kompetencji należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332). Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, czy skarga została skutecznie wniesiona. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że spełnione zostały formalne przesłanki do wniesienia skargi, choć niewątpliwie pismo pełnomocnika skarżącego, które organy nadzoru budowlanego uznały za ponaglenie (pismo z 18.09.2017 r.), nie zostało prawidłowo zredagowane, jak również nie zostało skierowane do organu właściwego w tym przypadku do rozpatrzenia ponaglenia (k. nr [...] akt administracyjnych). Mając jednakże na uwadze, że zarówno PINB w K., jak i WWINB, pismo to uznały za ponaglenie oraz to, że zostało ono rozpatrzone przez WWINB w stosownym trybie, w opinii Sądu zbędne i zbyt formalistyczne byłoby oczekiwanie od skarżącego, aby w tych okolicznościach złożył ponaglenie spełniające wskazane powyżej wymogi i w konsekwencji odrzucenie przedmiotowej skargi z tej przyczyny. Przechodząc następnie do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że wnosząc przedmiotową skargę reprezentujący skarżącego pełnomocnik zarzucił PINB w K. bezczynność w załatwieniu sprawy w okresie po wydaniu przez WWINB decyzji z dnia [...] 2017 r. nr [...] Decyzją tą organ nadzoru uchylił wcześniejszą decyzję PINB w K. – decyzję z dnia [...] 2017 r. nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy PINB w K. zakończył postępowanie decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Przedmiotowa skarga wniesiona została w dniu 31 października 2017 r., a jej zarzuty dotyczyły nie wydania przez PINB decyzji w zakreślonym przez organ terminie – do dnia 30 października 2017 r. Stanowisko to pełnomocnik skarżącego podtrzymał w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r., jednocześnie wywodząc i dokumentując, poprzez załączenie wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej, że decyzja została antydatowana, a jej wydanie poprzedziło wpłynięcie skargi na bezczynność. Zdaniem skarżącego wydając decyzję organ działał na podstawie art. 54 §3 p.p.s.a., w trybie autokontroli, co zobowiązuje Sąd do oceny zarzutu bezczynności oraz uprawnia skarżącego do uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Wyjaśnić należy, że ramy postępowania administracyjnego wyznacza przepis art. 104 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne (por. uchwala NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSA WSA 2006, nr 5, poz. 132). W konsekwencji czynności po wydaniu decyzji, a mające charakter czynności technicznych, nie zalicza się do czynności postępowania, zatem nie podlegają ocenie w ramach skargi na bezczynność. Stąd w tym zakresie zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2017 r. Sąd nie podzielił. Skoro na dzień wniesienia skargi (31 października 2017r.), sprawa została przez PINB w K. załatwiona, to skarga nie mogła zostać uwzględniona. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z punktu widzenia sprawności działania instytucji publicznych podstawowe znaczenie ma zasada ogólna szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. Realizacja tej zasady zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy, tj. art. 35 k.p.a., wedle którego sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (§ 1), a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie, które są mu znane (§ 2). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Nadto, w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ obowiązany jest zawiadomić strony i podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W literaturze i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005r.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r., sygn. VI SA/Wa 23/07). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Analizując akta sprawy i podejmowane w trakcie prowadzonego postępowania czynności nie można podzielić zarzutów skargi, że PINB w K. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu sprawy po decyzji WWINB z dnia [...] 2017 r. Decyzja ta wraz z aktami sprawy wpłynęła do PINB w K. w dniu [...] 2017 r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. PINB zawiadomił strony o kontroli obiektu wyznaczając termin na 6 września 2017 r. Na wniosek inwestora kontrola miała miejsce wcześniej – w dniu 5 września 2017 r., a z czynności tej sporządzono protokół. 7 września 2017 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta w K. z zapytaniem jak w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać pomiarów wysokości spornej zabudowy. Tego samego dnia wystosowano do stron zawiadomienie o kolejnej kontroli na nieruchomości – w dniu 15 września 2017 r. W tym samym dniu organ wystosował do stron zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 października 2017 r., wyjaśniając przyczyny tego stanu. PINB wskazał na konieczność oczekiwania na odpowiedź Burmistrza K. na pismo PINB w K. z dnia 07 września 2017 r. dot. wysokości zabudowy określonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Zawiadomienie to pełnomocnikowi skarżącego doręczono w dniu 19 września 2017 r. Pismem z dnia 15 września 2017 r. PINB w K. zawiadomił o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie ze względu i wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2017 r. (zawiadomienie zostało doręczone Skarżącemu w dniu 19 września 2017 r.). Pismami z dnia 18 września 2017 r. PINB w K. wezwał G. R. (kierownika budowy) oraz P. S. (inwestora) do osobistego stawiennictwa w Inspektoracie w dniu 26 września 2017 r. Z analizy akt sprawy wynika zatem, że PINB w K. podejmował działania wyjaśniające na skutek ww. decyzji kasacyjnej WWINB z dnia 10 sierpnia 2017 r. i po ustaleniu stanu umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia, wydał w dniu 30 października 2017 r. decyzję, kończąc w ten sposób postępowanie. Wydanie decyzji nastąpiło w terminie, jako został wyznaczony przez organ i o którym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 15 września 2017 r. Mając powyższe pod uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.