II SA/Ke 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi J.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz J.T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. T. od decyzji Starosty K. z dnia 19 maja 2011r., wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych pod nazwą "trzy miejsca postojowe dla samochodów osobowych na działce nr 474/1 w miejscowości Giebułtów gmina Wielka Wieś", na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. nr 243 z 2010r. poz. 1623 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. W dniu 6 kwietnia 2011r. wpłynęło do Starosty K. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu 3 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr 474/1 położonej w G., stanowiącej własność inwestora J. T., ze wskazaniem terminu rozpoczęcia robót budowlanych na dzień 6 maja 2011r. Postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na inwestora obowiązek: 1.doprowadzenia do wewnętrznej spójności wniosku ze złożoną dokumentacją, z uwagi na to, że wniosek dotyczy budowy miejsc postojowych, a z załączonej mapy wynika, że planowane jest również utwardzenie gruntu; 2.określenia powierzchni biologicznie czynnej, stosownie do wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. jednoznacznego określenia zakresu zgłoszenia względem odległości od działek sąsiednich, zwymiarowania całego zgłoszenia, podania powierzchni utwardzonego terenu i doprowadzenia całości zamierzenia do zgodności z § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 4. uzupełnienia opisu robót budowlanych o informację dotyczącą odprowadzania wód opadowych z planowanej inwestycji oraz sposobu zabezpieczenia przedostawania się wód na działki sąsiednie, jak również informacji, czy działka znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, jest wpisana do rejestru zabytków bądź też figuruje w gminnej ewidencji zabytków, a także jaka jest odległość inwestycji od obszarów "Natura 2000"; 5. dostarczenia charakterystycznych szkiców i rysunków obrazujących zamierzenie budowlane, z zaznaczeniem że wszystkie dokumenty złożone jako kopie winny zostać poświadczone za zgodność z oryginałem, a uzupełnienie zgłoszenia ma nastąpić w terminie do 6 maja 2011r. Postanowienie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] i zostało zwrócone organowi w dniu 20 maja 2011r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie", z zaznaczeniem, że było dwukrotnie awizowane w dniach: 2 maja 2011r. oraz 9 maja 2011r. Decyzją z 19 maja 2011r., doręczoną 25 maja 2011r., Starosta K. na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że w zakreślonym postanowieniem terminie, to jest do dnia 6 maja 2011r. inwestor nie usunął braków zgłoszenia. W odwołaniu od tej decyzji, uzupełnionym pismem z 2 czerwca 2011r., J. T. zarzuciła, że nie zostało jej doręczone postanowienie z [...], o jakim mowa w decyzji, na dowód czego wniosła o przesłuchanie jej w charakterze strony oraz jej domowników: M. T. i M. T. jako świadków. Nadto zarzuciła, że nawet gdyby przyjąć, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej zostało dokonane, zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 44 § 2 kpa, datą doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia byłby dzień 16 maja 2011r. Dlatego też nie do przyjęcia jest stanowisko organu I instancji, że przyczyną wniesienia sprzeciwu jest nieuzupełnieniem braków do dnia 6 maja 2011r, skoro termin ten upłynął przed datą doręczenia. Zarzuciła także, że dla skuteczności wniesienia sprzeciwu bądź postanowienia wzywającego do usunięcia braków zgłoszenia konieczne jest doręczenie ich przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia. Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy Wojewoda wskazał, że w znajdującym się w aktach dokumencie "potwierdzenie odbioru" zostały zaświadczone wszystkie okoliczności warunkujące zaistnienie domniemania doręczenie przesyłki, to jest, że doręczyciel nie zastał adresata w domu, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej, oraz że przesyłki nie podjęto w termie pomimo dwukrotnego awizowania. Z dokumentu tego wynika, że pierwsze awizowanie zostało dokonane w dniu 2 maja 2011r., w związku z czym 14-dniowy termin odbioru przesyłki upływał w dniu 16 maja 2011r. i w tej sytuacji należy uznać, że doręczenie postanowienia zostało dokonane na podstawie art. 44 kpa. Wojewoda wskazał, że "przychyla się do podniesionego zarzutu zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie braków zgłoszenia". Chociaż bowiem przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowanego nie określa jaki to winien być konkretnie termin na usunięcie braków, to winien to być jednak termin realny, umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku, z uwzględnieniem konkretnej sprawy. Dalej jednak organ wskazał, że z odwołania wynika, że inwestor o postanowieniu zobowiązującym do uzupełnienia braków dowiedział się w dniu 25 maja 2011r., to jest w dniu otrzymania decyzji wnoszącej sprzeciw i do czasu orzekania przez organ odwoławczy braków nie uzupełnił. Wojewoda podniósł również, że nie podziela zarzutu, że wniesienie sprzeciwu nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 30 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z zasadami określonymi w art. 57 § 5 kpa, dla zachowania przez organ administracji publicznej terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest nadanie i wysłanie przed jego upływem sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W skardze na tę decyzję J. T. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie, zamiast orzeczenia o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 kpa, art. 44 kpa przez wadliwe przyjęcie skuteczności doręczenia postanowienia z dnia 29 kwietnia 2011, art. 7, art. 75 § 1, art.. 77 § 1, art.; 78 i 80 kpa przez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez nią dowodów, oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 2 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji wniósł sprzeciw w terminie. W związku z tymi zarzutami skarżąca domagała się uchylenia zarówno decyzji Wojewody ego jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. W uzasadnieniu J. T. podniosła, że pomimo zgłoszonego przez nią w odwołaniu zarzutu, że nie otrzymała postanowienia ani zawiadomienia o nadejściu tej przesyłki i złożonych na tę okoliczność wniosków dowodowych, organ bez przeprowadzenia tych dowodów, z naruszeniem, art. 75 § 1, 77, 78 i 80 kpa, uznał że doszło do skutecznego doręczenia, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa i umieszczenia odpowiedniego zawiadomienia o złożeniu pisma w oddawczej skrzynce pocztowej. Zarzuciła także, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, do którego nie ma zastosowania przepis art. 57 § 5 kpa. Prawidłowa wykładnia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, dokonywana w zgodzie z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami, pozwala na stwierdzenie, że 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany tylko wówczas, gdy w tym czasie dojdzie do doręczenia sprzeciwu stronie. To samo odnieść należy do postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia. Tak więc skoro organy ustaliły, że postanowienie o uzupełnieniu braków zgłoszenia uznano za doręczone w dniu 16 maja 2011r., co było wadliwe, to już samo wydanie decyzji o sprzeciwie w dniu 19 maja 2011r. było dokonane z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Skarżąca podniosła także, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że termin do uzupełnienia braków zgłoszenia był zbyt krótki, ale postawił również zarzut, że od dnia powzięcia informacji o wydaniu postanowienia inwestor nie uzupełnił braków zgłoszenia. Zarzuciła, że organ odwoławczy pominął okoliczność, że skoro w zgłoszeniu określono termin rozpoczęcia robót na dzień 6 maja 2011r., a pierwszą i jedyną informacją, jaką inwestor otrzymał od organu w sprawie zgłoszenia, była informacja o sprzeciwie uzyskana w dniu 25 maja 2011r., to działając zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego mógł przystąpić do wykonywania robót budowlanych. "Stanowisko organów jest wadliwe również z tego powodu, że konsekwencje z niego płynące nie mogą zostać zaakceptowane w państwie prawa. Legalne, począwszy od 6 maja 2011r. zachowanie inwestora, w przyszłości – z perspektywy później doręczonego aktu administracyjnego – oceniane będzie negatywnie (por. Bartosz Majchrzak. Procedura zgłoszenia robót budowanych. Oficyna 2008)". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że ponieważ w znajdującym się w aktach sprawy "poświadczeniu odbioru" postanowienia Starosty K. z dnia [...] zostały zaświadczone wszystkie okoliczności warunkujące zaistnienie domniemania doręczenia przesyłki zgodnie z treścią art. 44 kpa, uznał że brak jest przesłanek dla prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego tę kwestię. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ wskazał, że dostrzega istniejącą w tym zakresie niejednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego i że pozostawia do uznania Sądu ocenę zachowania przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. W niniejszej sprawie jest niesporne, że w dniu 6 kwietnia 2011r. wpłynęło do organu I instancji zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Nie jest kwestionowane przez skarżącą to, że zgłoszenie to było niekompletne i wymagało stosownego uzupełnienia. Niesporne jest także i to, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wyznaczył inwestorowi termin do usunięcia braków zgłoszenia, poprzez określenie konkretnej daty, a mianowicie 6 maja 2012. Sporne między stronami jest natomiast to, czy w ogóle doszło do doręczenia skarżącej postanowienia z [...], oraz czy organ I instancji wniósł sprzeciw z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze z urzędu stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, co skutkowało koniecznością wyeliminowania ich z obrotu. Przede wszystkim bowiem podkreślenia wymaga, że postanowieniem z dnia [...] organ I instancji określił termin uzupełnienia braków wskazując konkretną datę 6 maja 2011r. Niesporne natomiast jest to, że do daty upływu tego terminu, to jest do 6 maja 2011r. skarżąca nie otrzymała tego postanowienia. Bez znaczenia w związku z tym pozostaje okoliczność, czy w ogóle tego postanowienia nie otrzymała, jak to zarzuca w skardze, a wcześniej w odwołaniu, czy też, jak to ustala Wojewoda , że doszło do skutecznego doręczenia, zgodnie z art. 44 § 4 kpa, w dniu 16 maja 2011r. Nawet bowiem jeżeliby podnoszony przez skarżącą zarzut braku wszystkich przesłanek, warunkujących zastosowanie art. 44 kpa okazał się niezasadny, to i tak zdaniem składu orzekającego organ I instancji nie mógł wnieść w dniu 19 maja 2011r. sprzeciwu. W sytuacji bowiem, gdy organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009r.sygn. II OSK 574/08, wyrok NSA z 12 grudnia 2006r. II OSK 79/06). Ten 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu nie może rozpocząć biegu zanim dojdzie do doręczenia inwestorowi wezwania, tak jak i nie można uznać, że inwestorowi upłynął termin do uzupełnienia braków zgłoszenia zanim otrzymał wezwanie do uzupełnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie ustalił czy, a jeśli tak to kiedy doszło do doręczenia skarżącej wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia, poprzestając na ustaleniu, że upłynął zakreślony w postanowieniu termin 6 maja 2011r. Z kolei organ odwoławczy ustalił, że do doręczenia postanowienia wzywającego do usunięcia braków w trybie art. 44 kpa doszło w dniu 16 maja 2011r. i doręczenie to uznał za skuteczne do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, pomimo tego, że w tej dacie upłynął już zakreślony postanowieniem termin. Tego typu działanie organów narusza nie tylko art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ale także wynikające z przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania i udzielania informacji. Organ odwoławczy posiadając wiedzę o tym, że nie było możliwe zachowanie przez skarżącą terminu do uzupełnienia braków, skoro termin ten upłynął zanim doszło do doręczenia jej wezwania, mimo to uznał, że prawidłowo organ I instancji wniósł sprzeciw. Z kolei organ I instancji w dacie wydawania decyzji w ogóle nie posiadał informacji czy doszło do doręczenia postanowienia poprzestając na ustaleniu, że do dnia 6 maja 2011r. inwestor nie uzupełnił braków zgłoszenia. Nie można zgodzić się z Wojewodą m, że skoro skarżąca dowiedziała się o wydaniu postanowienia wzywającego do usunięcia braków zgłoszenia z doręczonej jej w dniu 25 maja 2011r. decyzji – sprzeciwu, to powinna była uzupełnić braki zanim organ odwoławczy rozpoznał jej odwołanie. Zauważyć bowiem należy, że postanowieniem z [...] Starosta K. nie wyznaczył terminu do usunięcia braków poprzez uzależnienie jego upływu od daty doręczenia stronie postanowienia, ale, co już wyżej podkreślono, oznaczył konkretny dzień, do którego braki miały być uzupełnione. W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów nakładających na stronę w takim wypadku, to jest gdy otrzymuje od organu informację o obowiązku dokonania czynności w terminie, który już upłynął w chwili otrzymania informacji, obowiązek ich wykonania. W szczególności nie ma przepisów, które przewidywałyby, że taki termin, który już upłynął ulega automatycznemu przedłużeniu. W każdym zaś razie nie można stronie czynić zarzutu, skutkującego utrzymaniem w mocy sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót, że w takiej sytuacji nie uzupełniła braków zgłoszenia na etapie postępowania odwoławczego. Z przyczyn wyżej wskazanych zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 75, 77§ 1, 78 i 80 to z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności zarzut ten w niniejszej sprawie nie miał znaczenia. Tym niemniej wskazać należy, że nie jest prawidłowe stanowisko Wojewody, z którego wynikałoby, że w sytuacji, gdy potwierdzenie odbioru pisma zaświadcza wszystkie niezbędne okoliczności warunkujące uznanie za skuteczne doręczenia, to strona nie można podważać prawidłowości takiego doręczenia. Potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym, co do którego ma w pełni zastosowanie art.76 § 3 kpa, zgodnie z którym przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach, a więc dokumentów urzędowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu skarżącej, że aby doszło do skutecznego wniesienia sprzeciwu przez organ konieczne jest nie tylko wydanie, ale także i doręczenie decyzji. Sąd w całości podziela stanowisko prezentowane między innymi w orzeczeniach NSA: z dnia 13 września 2011r. w sprawie I OSK 1326/10, z dnia 20 stycznia 2011 w sprawie II OSK 105/10, z dnia 2 września 2011r. w sprawie II OSK 737/11, z dnia 12 grudnia 2006r. w sprawie II OSK 79/06, z dnia 13 marca 2007r. w sprawie II OSK 445/06, z dnia 21 kwietnia 2009r. w sprawie II OSK 574/08 (wszystkie dostępne w internetowej bazie danych), zgodnie z którym istotna jest data wydania decyzji o sprzeciwie. Jak to wskazał w szczególności NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 737/11, "w treści art. 30 ust. 5 prawa budowlanego brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. Z wykładni celowościowej tego przepisu wynika, że dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 30 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. Zachowanie terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy byłoby uzależnione od działania polskich placówek pocztowych operatora publicznego, a często też stron postępowania, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki, nie zaś od organu administracji". Odpowiadając na zarzut skargi, iż do terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jako terminu prawa materialnego nie ma zastosowania art. 57 ust. 5 kpa, skład orzekający zarzut ten podziela, tym niemniej w całości podziela także stanowisko NSA w powołanym wyżej wyroku w sprawie II OSK 737/11, zgodnie z którym czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzające fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stwierdzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Gdyby w niniejszej sprawie organ I instancji w postanowieniu z [...] określił termin do usunięcia braków zgłoszenia, poprzez uzależnienie upływu tego terminu od daty doręczenia postanowienia wzywającego do braków i gdyby to postanowienie zostało inwestorowi prawidłowo doręczone, nawet już po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, organ mógłby skutecznie wnieść sprzeciw w terminie 30 dni licząc od pierwszego dnia po upływie terminu do uzupełnienia braków. Ponieważ jednak organ I instancji w postanowieniu z [...] określił termin, który upłynął zanim doszło do doręczenia stronie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, przez co nie było możliwe jego dochowanie, organ I instancji nie mógł w tej sytuacji wnieść skutecznie sprzeciwu. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł, odpowiadającą uiszczonemu przez nią wpisowi od skargi.