I OSK 238/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 130/14 w sprawie ze skargi M.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 20 września 2013 r. w sprawie o dodatek mieszkaniowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 130/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 20 września 2013 r. w sprawie o dodatek mieszkaniowy oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A.S. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) Prezydent m.st. Warszawy odmówił M.O. przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 11 września 2013 r. Pismem z dnia 20 września 2013 r., z zachowaniem terminu ustawowego, M.O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie dodatku mieszkaniowego. Powyższe odwołanie zostało przekazane organowi odwoławczemu –Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w dniu 30 września 2013r. (data wpływu do organu). Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r., złożonym w tej samej dacie, M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie niezałatwienia – w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a. – ww. odwołania z dnia 20 września 2013 r. Jednocześnie skarżący wniósł o: zasądzenie od Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (jako organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie) odszkodowania za każdy miesiąc wykraczający poza maksymalny termin na podjęcie decyzji administracyjnej przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w kwocie dwukrotności comiesięcznych opłat za mieszkanie ponoszonych przez rodzinę skarżącego, tj. 5000 zł za każdy miesiąc i przekazanie odszkodowania w całości na rzecz "Fundacji [...]" na wsparcie jej statutowych celów, wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za niewydanie w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a., decyzji oraz niepowiadomienie skarżącego – jako strony postępowania – o przedłużeniu tego terminu na zasadzie art. 36 K.p.a., zobowiązanie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", właściwych organów administracji publicznej do wydania przedmiotowej decyzji bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa skarga na bezczynność została wniesiona bez uprzedniego wezwania organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 37 § 1 K.p.a., a zatem winna podlegać odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ponadto Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r., a zatem skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż w dacie jej wpływu (tj. w dniu 21 stycznia 2014 r.) organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a. powołując się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz niewielką zwłokę w jej rozpoznaniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność. Wbrew twierdzeniom organu skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., bowiem pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie niezałatwienia odwołania – w terminie o którym mowa w art. 35 K.p.a. – również w sprawie o nr [...]ww. pisma znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 131/14 (znanej Sądowi z urzędu) jednoznacznie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło niezałatwienia odwołań skarżącego wniesionych od decyzji wydanych w dwóch odrębnych sprawach, tj. nr [...] oraz nr [...]. Wobec powyższego nieuzasadniony jest wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przechodząc zaś do oceny zasadności skargi Sąd zważył, iż stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że decyzję doręczono stronie (jej pełnomocnikowi) po dacie wniesienia skargi na bezczynność. Samo doręczenie aktu jest czynnością procesową nieprzyznającą uprawnień bądź obowiązków, nie może być zatem przedmiotem orzeczenia sądu administracyjnego w trybie art. 149 P.p.s.a. Nadto Sąd zaznaczył, że celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę (poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 § 1 K.p.a.) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Dalej Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w następstwie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]), została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r. Natomiast skarga na bezczynność została złożona przez skarżącego w organie w dniu 21 stycznia 2014 r. (co potwierdza prezentata na pierwszej stronie skargi oraz adnotacja "doręczono osobiście"), a więc po załatwieniu przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, bowiem przez wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. stan bezczynności organu został zniesiony. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 31 stycznia 2014 r., co jednak nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, dla którego istotny pozostaje fakt ustania stanu bezczynności organu przed datą wniesienia skargi. Wobec powyższego Sąd uznał brak podstaw do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku skarżącego o wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny na zasadzie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., w sytuacji gdy nie stwierdził po stronie organu stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o zasądzenie odszkodowania od Burmistrza Dzielnicy [...] "na zasadzie podstawowych zasad współżycia społecznego", albowiem kwestia zasądzenia odszkodowania, mająca w istocie charakter cywilnoprawny, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem orzekania przez ten sąd. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi, w granicach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 113 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność z tego powodu, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność decyzja była wydana, a tylko nie doręczona stronie, tym samym ustał stan bezczynności przed datą wniesienia skargi. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego autor skargi kasacyjnej podniósł, że stan bezczynności ustał z dniem doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które miało miejsce 31 stycznia 2014 r., a nie – jak uznał Sąd – z dniem jej wydania. Ponadto powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. II OSK 1360/12, wskazano, iż oddalenie skargi z tego powodu, że ustał stan bezczynności należy uznać za wadliwie i sprzeczne z przepisami. W ocenie skarżącego Sąd mógł i powinien rozważyć, czy bezczynność, choćby w dacie wydania wyroku ustała, nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu poparł wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadzał się do oceny, czy wniesienie skargi na bezczynność już po wydaniu decyzji przez organ, ale przed doręczeniem jej stronie, powoduje brak podstaw do uwzględnienia takiej skargi. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania aktu lub interpretacji, albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w określonym terminie. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym skargę na bezczynność można wnieść do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Natomiast w sytuacji, gdy na dzień złożenia skargi na bezczynność organu nie był on w bezczynności, sąd skargę oddala (porównaj: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 537; patrz też: wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). I z taką sytuacją, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, a co doprowadziło ten Sąd do oddalenia przedmiotowej skargi na bezczynność. Niniejsza skarga na bezczynność dotyczyła nierozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odwołania z dnia 20 września 2013 r. wniesionego przez skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie to zostało załatwione przez organ decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję, natomiast skarga na bezczynność organu odwoławczego wpłynęła do tego organu w dniu 21 stycznia 2014 r., a więc w dniu następnym po wydaniu decyzji załatwiającej sprawę wywołaną wniesionym odwołaniem strony. W tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ załatwił sprawę – tutaj: wydał decyzję, jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność, to skarga taka winna zostać oddalona jako nieusprawiedliwiona. Sąd nie może bowiem badać kwestii bezczynności organu w sytuacji, gdy na dzień wniesienia skargi na bezczynność stan ten nie istnieje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie zmienia argument skargi kasacyjnej, że stan bezczynności ustał dopiero z momentem doręczenia decyzji stronie, co miało miejsce w dniu 31 stycznia 2014 r., a nie z dniem jej wydania. Zauważyć bowiem należy, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu, że sprawa w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie, nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z jej rozstrzygnięciem. Chwila wydania decyzji jest wobec tego datą jej sporządzenia, a nie doręczenia stronie. Ponadto data sporządzenia decyzji wywołuje oznaczone skutki prawne – data wydania decyzji określa dzień wg którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zwrócić należy uwagę, że data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją; doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, str. 497-498, 518; tak też NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, opubl. ONSAiWSA 2006/5/132). Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę znaczenie ma data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. Natomiast orzeczenie z dnia 26 lipca 2012 r. wydane w sprawie II OSK 1360/12 na które powołuje się skarga kasacyjna dotyczy zupełnie innej sytuacji faktycznej, a mianowicie sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia przez sąd, organ wydał decyzję. Zaś w niniejszej sprawie mamy sytuację odmienną – organ załatwił sprawę (wydał decyzję) jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność. Dlatego rozważania zawarte w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego co do możliwości uwzględnienia skargi i orzeczenia czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie będą miały zastosowania. Zatem, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, Sąd pierwszej instancji nie mógł także orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 113 P.p.s.a. za nieusprawiedliwiony, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.