I OSK 3652/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 174/17 w sprawie ze skargi T.L. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie wypłaty dopłaty do wypoczynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 174/17 oddalił skargę T.L. (dalej: skarżący) na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie wypłaty dopłaty do wypoczynku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 27 listopada 2017 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dopłaty do wypoczynku za lata 2015, 2016 i 2017, wnioskowanej przez niego w raporcie z dnia 4 lipca 2017 r. Skarżący zarzucił ww. organowi uporczywe przeciąganie załatwienia tego wniosku, w efekcie zaniechanie/odmowę wydania decyzji administracyjnej w stosownym czasie wraz z pouczeniem o możliwości jej zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Organ wyjaśnił, że w dniu 4 sierpnia 2017 r. skarżący złożył do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniosek o wypłatę dopłaty do wypoczynku za rok 2015 i 2016. W następstwie rozpoznania ww. wniosku, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówił przyznania dopłaty do wypoczynku za rok 2015 i 2016. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazał, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 P.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 P.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności bierze się pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że nie zaistniały opisane na wstępie przesłanki do uznania, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2017 r., ponowionego w dniu 4 sierpnia 2017 r. w przedmiocie wypłaty dopłaty za urlop wypoczynkowy za lata 2015 i 2016. Jak wynika bowiem z akt sprawy, początkowo na wniosek skarżącego z dnia 4 lipca 2017 r. organ udzielił pisemnej odpowiedzi w dniu 17 lipca 2017 r., a następnie wobec ponownego wniosku z dnia 4 sierpnia 2017 r. - wydał merytoryczne rozstrzygnięcie stanowiące jego załatwienie, w postaci decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w postaci dopłaty do wypoczynku za rok 2015 i 2016. Powyższa decyzja na skutek odwołania skarżącego została utrzymana w mocy decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 31 października 2017 r. Skarga zaś na bezczynność organu wpłynęła do Sądu w dniu 27 listopada 2017 r., a zatem już po podjęciu wyżej opisanej decyzji. W świetle powyższego, niezależnie od oceny podjętych w sprawie czynności oraz wydanych rozstrzygnięć, trudno zdaniem Sądu uznać, iż Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] w momencie wniesienia skargi do Sądu pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć bowiem należy, że żądanie skarżącego zostało w całości skonsumowane poprzez wydanie decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r. we wnioskowanym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, powyższe ustalenia wyłączają zatem możliwość uwzględnienia skargi, co wynika a contario z przepisu art. 149 ustawy P.p.s.a. i w tym stanie rzeczy, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji administracyjnej przez organ zwalnia sąd z obowiązku rozpoznania skargi na bezczynność w sytuacji, gdy wskazany artykuł sąd może zastosować już po wydaniu decyzji przez organ, jeżeli stwierdzi, że zachodzą do tego przesłanki wynikające z przepisów; 2) art. 35 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ załatwił sprawę w terminie w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek 4 lipca 2017 r., a decyzja w sprawie została wydana dopiero [...] sierpnia 2017 r. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie wydania decyzji oraz nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna jest szczególnych pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powinna ona zawierać - stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Podstawę tą stanowią wyłącznie te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je - wskutek błędu - pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno z kolei szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym - dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Uzasadnienie skargi kasacyjnej natomiast ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 459/06, publ. w CBOSA). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a. Jak wyżej wskazano, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy P.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie powołała się na art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zauważyć, że treść wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 149 § 1 P.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w tym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Z kolei pkt 3 tego przepisu, jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Sposób sformułowania zarzutu art. 149 § 1 P.p.s.a. już sam przez się uniemożliwiał więc dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jego zasadności. Ubocznie należy wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 P.p.s.a., zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności. Jeżeli natomiast organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (tak jak w niniejszej sprawie), skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Tym samym niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowania tego przepisu. Skoro bowiem Sąd I instancji nie stwierdził po stronie organu bezczynności – i skarga w tym zakresie nie została uwzględniona, czego prawidłowości skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował – to tym bardziej nie było możliwe wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. 35 K.p.a., a to z uwagi na argumentację przedstawioną wyżej, dotyczącą poprawności formułowania zarzutów w skardze kasacyjnej. Należy bowiem zauważyć, że w zarzucie tym nie wskazano o którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 35 K.p.a. w tym przypadku chodzi (o który paragraf – art. 35 K.p.a. ma ich pięć). Tym samym zarzut ten nie został sprecyzowany w stopniu umożliwiającym jego rozpoznanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.