II SAB/Po 109/20

Dnia 22 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] września 2020 r., M. J. zwrócił się do Inspektor Sanitarny o udostępnienie odpisów protokołów kontroli dwóch punktów oczystkowych wagonów pasażerskich, o których mowa na str. 35 Oceny Stanu Sanitarno–Epidemiologicznego m. [...] i powiatu [...] w 2017 r. Był to jeden z 30 wniosków o udostępnienie informacji publicznej skierowanych przez M. J. w tym dniu do wymienionego wyżej organu. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w związku z uznaniem przez organ, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Jednocześnie organ na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2020 r., poz. 695; dalej: "u.d.i.p."), poinformował wnioskodawcę, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie dwóch miesięcy od daty wykazania tej okoliczności. Wskazał również, że opóźnienie w udostępnieniu żądanej informacji publicznej wynika w szczególności z zaangażowania służb sanitarnych w działania związane ze zwalczaniem i zapobieganiem rozprzestrzeniania się pandemii Covid – 19. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia [...] września 2020 r. M. J. zakwestionował stanowisko organu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Jednocześnie podkreślił, że nie akceptuje wydłużania przez organ terminu do dwóch miesięcy, ponieważ taka możliwość powinna być wykorzystywana w wyjątkowo uzasadnionych okolicznościach, a nie jest nią trwający już od pół roku stan epidemii. Skarżący zapowiedział wniesienie trzydziestu skarg na bezczynność organu. W dniu [...] października 2020 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Sanitarny w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, tj. udostępnieniu odpisu protokołów kontroli dwóch punktów oczystkowych wagonów pasażerskich, o których mowa na str. 35 Oceny Stanu Sanitarno–Epidemiologicznego m. [...] i powiatu [...] w 2017 r., wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżącego w ciągu tygodnia od otrzymania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.; 4) wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a także 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. zwrócił się do Inspektor Sanitarny o udostępnienie informacji publicznej, którą organ był zobowiązany udostępnić do dnia [...] października 2020 r. Jednocześnie wskazał, że po wezwaniu przez organ do wykazania, iż żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił wykazania tego interesu. Skarżący zarzucił, że organ nie dochował czternastodniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej. Nadto skarżący zarzucił, że po odmówieniu wykazania interesu publicznego, organ nie zawiadomił go o nowym terminie rozpoznania podania, ani nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, jak również nie umorzył postępowania. Zdaniem skarżącego nie zachodzi uzasadniona i obiektywna przyczyna do wydłużenia terminu czternastodniowego na udzielenie informacji przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W opinii skarżącego nie jest zasadne w szczególności powoływanie się na trwający już 10 miesięcy stan epidemii i to zwłaszcza przez organ, który jest powołany do zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej. W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że wobec wydania w dniu [...] października 2020 r. decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie doszło do bezczynności organu. Podkreślił, że skarżący złożył łącznie 30 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, domagając się udostępnienia ponad 500 dokumentów, z których każdy ma co najmniej kilka, a nawet kilkadziesiąt stron. Zdaniem organu żądane informacje mają charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 u.d.i.p. i wymagają zaangażowania kilkunastu pracowników celem zanonimizowania danych wrażliwych. Organ podniósł, że wykonanie koniecznych czynności, które miałyby zadośćuczynić podaniom wnioskodawcy, nawet w terminie dwóch miesięcy, doprowadziłoby do czasowej dezorganizacji pracy organu, który aktualnie ma trudną sytuację kadrową ze względu na panującą w Polsce epidemię Covid -19. Organ podkreślił, że aktualnie nie ma możliwości, aby oddelegować kilkunastu pracowników do przygotowania informacji dla wnioskodawcy. W ocenie organu ilość składanych przez wnioskodawcę podań (w lipcu br. łącznie 68 podań) pozwala przypuszczać, że skarżący nadużywa przewidzianego w art. 61 § 1 Konstytucji RP prawa do informacji, a jego działania nie są podyktowane troską o dobro publiczne tylko chęcią dokuczenia organowi i utrudnianiu jego funkcjonowania. Zdaniem organu skarżący nie wykazał w jakim celu żąda uzyskania wskazanych informacji, w szczególności w jaki sposób ich uzyskanie wpłynie na poprawę funkcjonowania organu, czy też innych struktur państwowych. W ocenie organu wnioskodawca nie działa w interesie publicznym, lecz własnym. Tymczasem prawo do żądania udostępnienia informacji publicznej powinno służyć dobru publicznemu. Sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej, jako publicznego prawa podmiotowego, implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu, kto się o nią zwróci, jednak w praktyce prowadzi to do nadużywania tego prawa do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej wpłynęły do organu w dniu [...] września 2020 r., co oznacza, że organ był zobowiązany rozstrzygnąć sprawę w terminie 14 dni, tj. to dnia [...] października 2020 r. Co prawda organ wystosował do skarżącego wezwanie do wykazania interesu publicznego, ale jeszcze przed upływem tego terminu uzyskał odpowiedź, w której skarżący podważył, jakoby jakakolwiek z wnioskowanych informacji była przetworzona i odmówił organowi wykazywania szczególnego interesu publicznego. W opinii skarżącego nie jest przy tym tak, że organowi nie biegł termin do załatwienia sprawy w czasie oczekiwania na odpowiedź skarżącego. Takie rozwiązania zawierają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (jeśli żądanie organu jest zasadne), a w przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy są wyłączone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Inspektor Sanitarny w zakresie udostępnienia M. J. określonej we wniosku z dnia [...] września 2020 r. informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie i terminie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Inspektor Sanitarny mający – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.) – status organu rządowej administracji zespolonej w województwie, jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Zdaniem Sądu niewątpliwie również informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p., obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a w szczególności informacje o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p.). Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy zarzucana Inspektor Sanitarny w skardze bezczynność rzeczywiście zaistniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantuje wnioskodawcy dostęp do żądanych informacji w określonych przez tę ustawę terminach. Zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odstępstwo od powyższej zasady przewidziane zostało w ust. 2, w świetle którego jeżeli w powyższym terminie informacja nie może być udostępniona, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Na inny wyjątek wskazuje art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w świetle którego w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot zobowiązany ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. W takiej sytuacji udostępnienie informacji następuje, co do zasady, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy jednak przyjąć, że w takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1325/15). Kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, organ o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niepodjęcie tego rodzaju działań oznaczałoby, że organ pozostaje w bezczynności, wobec czego zasadnym byłoby zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W sytuacji podtrzymania przez organ dotychczasowej oceny charakteru wnioskowanej informacji we wskazanym zakresie organ winien wydać decyzję odmowną, w której zawarte winno zostać stanowisko wykazujące tak przesłanki uznania informacji za informacje przetworzoną, jak i przesłanki oceny braku istnienia przesłanki ustawowej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2937/19). Jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt sprawy, skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu [...] września 2020 r. (k. 25 akt adm. organu I instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r. organ wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (k. 69 akt adm.). W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że zobowiązanie skarżącego do wykazania interesu publicznego, w związku z oceną przez organ żądanej informacji jako przetworzonej, zostało wystosowane prawidłowo, gdyż przepis prawa uzależnia udostępnienie informacji przetworzonej od takiej przesłanki, a złożony wniosek nie zawierał okoliczności wskazujących na to, że uzyskanie informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Czynność ta jednocześnie została dokonana przed upływem 14 dni od złożenia wniosku, a zatem w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Co przy tym istotne, w piśmie z dnia [...] września 2020 r. organ powiadomił również M. J. o terminie, w jakim udostępni informację oraz o powodach opóźnienia, co nastąpiło zgodnie z wymogami art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] września 2020 r. (k. 67 akt adm.), organ w dniu [...] października 2020 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji (k. 72 akt adm.), co przesądza o tym, że skarga jest niezasadna. Skoro bowiem wniosek został złożony w dniu [...] września 2020 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] października 2020 r., nastąpiło to przed upływem maksymalnego dwumiesięcznego terminu wskazanego w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji skarżącego zawartej w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. wskazać należy, że pełnomocnik skarżącego słusznie wywiódł, iż do postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksy postępowania administracyjnego dotyczące terminów, albowiem ustawę tę stosuje się jedynie do decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji bądź umorzenia postępowania (art. 16 ust. 2 pkt 1), a nie do całego postępowania w sprawie. Niemniej jednak we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie organ podjął zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy nakazane prawem czynności zmierzające do powiadomienia skarżącego o przyczynach zwłoki i o nowym terminie rozpoznania sprawy, po czym w terminie krótszym aniżeli 2 miesiące wydał decyzję o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Końcowo Sąd wyjaśnia, że rozpatrując skargę na bezczynność organu, w sytuacji wydania decyzji o odmowie informacji publicznej sąd nie jest władny badać, czy przyjęta przez organ kwalifikacja danej informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej jest prawidłowa. Sąd analizuje sprawę pod kątem bezczynności organu w załatwieniu wniosku, natomiast kwestia charakteru prawnego żądanej informacji może być przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. na decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z powodu niewykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.