II SAB/Po 110/15

Dnia 4 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 roku sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy M. na rzecz skarżącej kwotę ...,- zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 04 sierpnia 2015 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w O., w której imieniu działał profesjonalny pełnomocnik będący radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej jako Burmistrz MiG M. lub Burmistrz) w załatwieniu żądania z dnia 30 kwietnie 2015 r. – wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działkach położonych w miejscowości K. gmina M.. Powołując przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżąca Spółka wniosła o wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza MiG M. w przedmiotowej sprawie w trybie autokontroli, a w przypadku nie skorzystania z powyższego trybu, uwzględnienia skargi na bezczynność przez Sąd i zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy, jak również zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej. W skardze zawarto również żądanie stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz żądanie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wniosek Spółki z dnia 30 kwietnia 2015 r., do dnia 10 lipca 2015 r. nie został załatwiony. Skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej jako SKO w K. lub Kolegium) zażalenie na bezczynność Burmistrza MiG M.. W dniu 4 sierpnia 2015 r. doręczono skarżącej rozstrzygnięcie Kolegium, które nie stwierdziło bezczynności i odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej Kolegium nie zbadało zasadności przedłużania terminów załatwienia sprawy, w tym przypadku do 4 lipca 2015 r., a następnie do 17 sierpnia 2015 r. Skarżąca podniosła, iż wniosek o wycięcie drzew dotyczy działki przeznaczonej pod inwestycje (dz. nr 414), dla której wnioskodawca posiada ostateczne pozwolenie na budowę. Wniosek dotyczy również działki nr ..., przeznaczonej na zaplecze budowy. W ocenie skarżącej działania Burmistrza zmierzają do blokowania inwestycji, co jest odwetem za przegraną przez organ sprawę. Skarżąca wyjaśniła, iż wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 397/15 tut. Sąd na skutek jej skargi uchylił postanowienie SKO w K., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza MiG M. o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz MiG M. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko organ wyjaśnił, iż w dniu 4 maja 2015 r. do Urzędu Miasta i Gminy M. wpłynął wniosek A. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce ewidencyjnej nr ... w m. K. gm. M.. W związku z powyższym 15 maja 2015 r. stronę zawiadomiono o wszczęciu w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego oraz o wyznaczonych na dzień 22 maja 2015 r. oględzinach terenu posesji objętych wnioskiem. W dniu 3 czerwca 2015 r. strona została powiadomiona, zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, o terminie zakończenia sprawy. Termin ten wyznaczono na 4 lipca 2015 r. z uwagi na złożoność sprawy. W dniu 7 lipca 2015 r. stronie doręczono kolejne zawiadomienie o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy – do 17 sierpnia 2015 r. W wyniku zażalenia strony SKO w K. wydało postanowienie, w którym nie stwierdziło zarzucanej bezczynności. W dniu 6 sierpnia 2015 r. wpłynęła skarga na bezczynność. W dniu 14 sierpnia 2015 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 25 sierpnia 2015 r. Burmistrz MiG M. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, w której zezwolił wnioskodawcy na wycięcie drzew i krzewów, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Reasumując organ podniósł, iż skarga jest niezasadna z uwagi na to, że mimo braku obowiązku zawiadomienia strony o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną, organ zawiadomił stronę o dwumiesięcznym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym przez art. 35 § 3 k.p.a., a po upływie tego terminu prawidłowo zastosował art. 36 § 1 k.p.a., gdyż zawiadomił stronę o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Decyzja z dnia 25 sierpnia 2015 r. wydana została nie na skutek wniesionej skargi, lecz z powodu nadejścia terminu zakończenia postępowania, wyznaczonego zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki uwzględnienia skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność wniesiona została w związku z wnioskiem skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów. Zarzut bezczynności dotyczy Burmistrza MiG M., a więc organu, do którego właściwości należy rozpatrzenie przedmiotowego wniosku. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. warunkiem wniesienia skargi na bezczynność było wniesienie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, co w rozpatrywanym przypadku miało miejsce. Przed wniesieniem przedmiotowej skargi pełnomocnik strony skarżącej wniósł do organu wyższej instancji (SKO w K.) zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza MiG M.. SKO w Kaliszu postanowieniem z dnia ... 2015 r. zażalenie to uznało za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż przepisy p.p.s.a. nie uzależniają wniesienia skargi na bezczynność od rozpoznania przedmiotowego zażalenia, jak również od upływu określonego czasu od jego wniesienia. Wskazać również należy, iż przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z 22.02.2012 r. sygn. akt I OSK 207/12 – dostępny na stronach internetowych NSA: Baza orzeczeń). Tym samym uznać należało, że przedmiotowa skarga wniesiona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania, ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przeprowadzając ocenę sprawy zważyć należy, że w dniu 25 sierpnia 2015 r. Burmistrz MiG M. zakończył postępowanie wydając decyzję Nr .... Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości, że bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie skargi w zakresie obejmującym żądanie nakazania Burmistrzowi wydania decyzji w rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki z dnia 30 kwietnia 2015 r. Oznacza to, że zarzucana w skardze bezczynność przestała istnieć, a tym samym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie należy zauważyć, że w świetle aktualnego brzmienia art. 149 p.p.s.a. wydanie decyzji przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w całości. Zważyć bowiem należy, iż w sprawie ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz, czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zatem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 – dostępne na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń). W przedmiotowej skardze pełnomocnik skarżącej Spółki zawarł żądanie orzeczenia przez Sąd, że bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz żądanie wymierzenia temu organowi grzywny. W tych uwarunkowaniach Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia w powyższym zakresie oceny postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza w związku z wnioskiem skarżącej, który do organu wpłynął w dniu 4 maja 2015 r. Sąd w tej sprawie obowiązany był zatem do oceny, czy rozpoznając ten wniosek Burmistrz dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl przepisu art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu, odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Dla uznania bezczynności organu niezbędnym jest pozytywne ustalenie, że organ ten w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie wydał decyzji. Wskazane terminy mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe, zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. Bieg omawianych terminów ulega nadto wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 k.p.a., przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a., pozostaje w bezczynności. Należy w tym miejscu podkreślić, iż o bezczynności organu można mówić zarówno wtedy, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, jak również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. W badanym przypadku w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 04 maja 2015 r. Tym samym od dnia wpłynięcia wniosku należy liczyć miesięczny termin na załatwienie sprawy przez Burmistrza. Pierwszą czynność organ podjął w dniu 15 maja 2015 r. (czyli po 10 dniach), informując o wszczęciu postępowania oraz o terminie przeprowadzenia oględzin nieruchomości objętych wnioskiem strony skarżącej, co miało miejsce 22 maja 2015 r. W dniu 2 czerwca 2015 r. (czyli po kolejnych 10 dniach braku aktywności organu) zawiadomiono strony postępowania (na podstawie art. 35 § 3 k.p.a.) o terminie zakończenia sprawy – 4 lipca 2015 r., z uwagi na jej złożoność. Następnie, pismem z dnia 3 lipca 2015 r. termin ten organ przesunął na dzień 17 sierpnia 2015 r. Z akt sprawy nie wynika, aby pomiędzy tymi okresami organ podejmował jakiekolwiek czynności. Kolejnym pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r., organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem (zgodnie z art. 10 k.p.a.), w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, Zawiadomienie to doręczone zostało skarżącej Spółce w dniu 19 sierpnia 2015 r. Decyzja załatwiająca sprawę z wniosku skarżącej Spółki wydana została w dniu 25 sierpnia 2015 r. i w tym samym dniu wysłana do skarżącej za pośrednictwem Poczty Polskiej. Decyzja wydana została zatem po upływie wyznaczonego przez organ terminu załatwienia sprawy, który to termin na dzień 17 sierpnia 2015 r. organ ustalił w doręczonym wcześniej stronie zawiadomieniu z dnia 3 lipca 2015 r., co ostatecznie przesądza o konieczności uznania przez Sąd, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Zgodnie bowiem z doręczonym stronie skarżącej zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2015 r., organ powinien zakończyć sprawę, a więc wydać decyzję, do dnia 17 sierpnia 2015 r. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 35-38 k.p.a. stanowią o "załatwieniu sprawy", co oznacza nie tylko zakończenie postępowania administracyjnego, ale i wydanie decyzji. W omawianym przypadku wydanie decyzji nastąpiło w dniu 25 sierpnia 2015 r., a zatem z przekroczeniem terminu ustalonego zgodnie z zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2015 r. Powyższe nakazuje uznać, że skarga na bezczynność była uzasadniona. Natomiast żadnego znaczenia dla powyższego stanowiska nie mają argumenty przytoczone w uzasadnieniu skargi, iż organ bezpodstawnie uznał, że sprawa z uwagi na jej złożoność może zostać rozpatrzona w terminie dłuższym, aniżeli jeden miesiąc. Argumentując w tym zakresie pełnomocnik skarżącej podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, aby w okresach pomiędzy kolejnymi zawiadomieniami o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, organ podejmował jakiekolwiek czynności. Wyjaśnić zatem należy, że taka argumentacja odnosi się do zarzutu przewlekłości postępowania, tymczasem skarga wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej oznaczona została wyłącznie jako skarga na bezczynność Burmistrza MiG M. i tak została przez Sąd zarejestrowana. W przedstawionych okolicznościach nie można jednakże uznać, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz, że ziściły się przesłanki do wymierzenia grzywny w oparciu o przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., czemu Sąd dał wyraz w punkcie II i III sentencji wyroku. Sąd miał na uwadze, iż organ zawiadamiał stronę o podejmowanych czynnościach oraz o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy. Ponadto, z decyzji wydanej w dniu 25 sierpnia 2015 r. wynika, że wniosek dotyczył znaczącej ilości drzew i krzewów, co pozwala podzielić stanowisko organu co do charakteru sprawy i stopnia jej skomplikowania. Przedłużające się postępowanie nie było zatem spowodowane całkowitym zaprzestaniem działań ze strony organu, które można by określić jako oczywiste i rażące. Mając powyższe na względzie Sąd na postawie art. 149 § 1 zd.2 p.p.s.a. orzekł, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Konsekwencją uznania, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa jest brak możliwości wymierzenia organowi grzywny (pkt III sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt IV wyroku) postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Stosownie do tych przepisów przyznano skarżącej poniesione przez nich koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.), na które złożyły się: uiszczony wpis - 100 zł oraz opłata od pełnomocnictwa - 17 zł. Tytułem wynagrodzenia radcy prawnego zasądzono kwotę 240 zł mając na uwadze charakter powyższej sprawy, który uzasadniał przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki minimalnej określone w treści powyższego rozporządzenia, co jest zgodne z żądaniem pełnomocnika skarżących.