II SAB/Po 113/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. i J. M. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie uwag do projektu zmiany studium postanawia: odrzucić skargę /-/ J. Szuma Pismem z dnia 2 czerwca 2017 r. J. M. i J. M. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy (zwany dalej "Wójtem") w zakresie odpowiedzi na ich wcześniejsze pisma z dnia 28 października 2015 r. oraz z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie lokalizacji schroniska dla bezdomnych zwierząt w miejscowości O. (okolice wsi W. – uw. Sądu). Skarżący zwrócili się o pomoc w dialogu z Wójtem i zwrócenie mu uwagi, że łamie prawo. Do skargi załączone zostały wymienione dokumenty z dnia 28 października 2015 r. oraz z dnia 27 marca 2017 r. W tym miejscu na marginesie należy zaznaczyć, że skargę wniesiono mylnie bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, stąd pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. Sąd przekazał ją organowi (k. 19 akt sądowych), za którego pośrednictwem powinna być ona złożona – stosownie do art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej "P.p.s.a."). Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] Wójt przekazał do Sądu wniesioną skargę wraz z odpowiedzią (k. 24 i nast. akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (k. 25 akt sądowych). Organ wyjaśnił między innymi, że dla działek [...] i [...] w obrębie wsi W. w obrocie prawnym pozostaje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzone uchwałą nr [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. oraz obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 9 lipca 2004 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. Nr 138, poz. 2829). Wójt wskazał też, że dnia 8 grudnia 2014 r. w odniesieniu do działek [...] i [...] złożono wniosek o zmianę planu z możliwością budowy schroniska dla zwierząt. Na podstawie uchwały nr [...] r. z dnia 16 kwietnia 2015 r. przystąpiono do zmiany studium. Projektowana zmiana objęła przeznaczenie działek nr 184/ i [...] pod obszar usług publicznych – schronisko dla zwierząt wraz z niezbędnymi usługami związanymi z opieką nad zwierzętami. Wójt dodał, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa względem projektowanego schroniska znajduje się w odległości 300 m, co spełnia wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Następnie organ przedstawił przebieg procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, akcentując między innymi, że w dniach od 10 lutego 2017 r. do 10 marca 2017 r. – po uzyskaniu wymaganych opinii – projekt zmiany studium został wyłożony do publicznego wglądu. W projekcie tym uwzględniono wnioski zawarte w proteście złożonym do procedury studialnej. W dniu 2 marca 2017 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany studium. Zgłoszono wówczas 29 uwag. W związku z tymi uwagami, dnia 28 marca 2017 r. zorganizowano dyskusję z udziałem radnych Gminy R., a radni opowiedzieli się za kontynuowaniem prac nad zmianą studium. Końcowo Wójt wyjaśnił, że termin ponownego wyłożenia projektu studium zostanie określony zgodnie z art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej "u.p.z.p."). Organ dodał nadto, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje udzielania odpowiedzi osobom składającym uwagi do projektu zmiany studium. Wójt nie udzielił odpowiedzi na przedstawione pytania, ponieważ – jako, że stanowią "uwagi" – nie zostały one jeszcze rozpatrzone. U.p.z.p. nie przewiduje terminu rozpatrzenia uwag. Wójt zaznaczył też, że po ponownym wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu przedstawi Radzie Gminy listę nieuwzględnionych uwag złożonych przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej z dwóch wyłożeń wraz z projektem zmiany studium – zgodnie z art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Końcowo organ zaznaczył, że skarga J. M. i J. M. o identycznej treści jak skarga skierowana do Sądu została rozpoznana przez Radę Gminy 30 maja 2017 r., a o stanowisku Rady skarżący zostali zawiadomieni przez jej Przewodniczącego w dniu 6 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przedstawieniem motywów niniejszego postanowienia Sąd wyjaśnia, że po analizie całości dokumentacji zebranej w sprawie dostrzega, iż w toku procedury studialnej dotyczącej zmiany przeznaczenia działek [...] i [...] w obrębie wsi W. na cele usług publicznych, to jest schronisko dla zwierząt, rozgorzał spór pomiędzy organem a mieszkańcami O. , W. , H. i P. (w liczbie ponad stu - k. 44-47 akt administracyjnych). Wśród mieszkańców protestujących przeciwko lokalizacji schroniska znaleźni się także skarżący (k. 42, nr 52 i 53 na liście). Sąd podkreśla też, że odrzucenie złożonej skargi nie stanowi aktu akceptacji, względnie dezaprobaty, dla działań Wójta Gminy. Uznanie skargi za niedopuszczalną oznacza tylko tyle, że w zakresie wskazanym w skardze terminowość działania organu – z przyczyn prawnych – nie może być poddana kontroli sądowej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że do kognicji sądów administracyjnych należy zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej "P.p.s.a.") kontrola administracji publicznej. Jej zakres zdefiniowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a. i obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przedmiotem skargi może być także bezczynność działania administracji publicznej, jednakże tylko w zakresie aktów wyżej wymienionych w punktach 1-4. Dodatkowo art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. stanowi, że sąd może kontrolować bezczynność administracji publicznej "w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Upraszczając powyższą – stosunkowo rozbudowaną regulację prawną – wskazać można, że według przepisów procedury sądowoadministracyjnej, na której sąd orzekający opiera swoje działania, przedmiotem kontroli może być terminowość (bezczynność) działania administracji publicznej. Sąd nie może jednak weryfikować każdej sfery działań organu, ale tylko pewien zakresie tych działań. Z treści przywołanych wyżej przepisów można wywieść generalny wniosek, że bezczynność administracji publicznej może być przedmiotem skargi sądowej wówczas, gdy organy administracji: - nie wydają aktów takich jak decyzje, zaskarżalne postanowienia (w sprawach administracyjnych i egzekucyjnych), albo - nie wydają innych aktów lub nie podejmują czynności dotyczących praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niejako dodatkowo przewidziano także możliwość postawienia przed sądem zarzutu bezczynności w zakresie dotyczącym poszczególnych aktów w toku procedury określonej Kodeksem postępowania administracyjnego oraz Ordynacją podatkową (powołany wyżej art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Przenosząc przedstawiony wywód na realia niniejszej sprawy należy wskazać, że J. M. i J. M. w swej skardze z dnia 2 czerwca 2017 r. zarzucają Wójtowi Gminy bezczynność w zakresie odpowiedzi na pytania zawarte w proteście z dnia 28 października 2015 r. oraz piśmie z dnia 27 marca 2017 r. P. wskazane przez skarżących w skardze stanowią w istocie wystąpienia skarżących w procedurze zmiany obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 22 czerwca 2012 r., która to procedura wywołana została uchwałą nr [...] r. z dnia 16 kwietnia 2015 r. dotyczącą obszarowo działek [...] i [...] w obrębie wsi W. . Procedura zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uregulowana została w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego aktu prawego przygotowanie i uchwalenie studium, względnie zmiana studium (zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim samym trybie jak jej uchwalenie), następuje w toku rozbudowanego, wieloetapowego procesu, przewidującego udział w nim społeczeństwa. W ramach procedury uchwalania studium, jak i jego zmiany, przewidziano specjalne środki prawne udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej. W tym miejscu Sąd wskazuje uzupełniająco, że uchwalenie studium jest jedną z procedur wymagających tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz zapewnienia udziału w niej społeczeństwa, stąd jako takie zasadniczo podlega ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1405). Art. 54 ust. 3 tej ustawy stanowi jednak, że – jeżeli chodzi o procedury planistyczne i studialne – to zasady wnoszenia uwag i wniosków określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 11 u.p.z.p. w toku czynności przygotowania studium do uchwalenia można na początkowym etapie składać "wnioski" dotyczące treści studium (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.), z kolei na końcowym etapie procedury studialnej – gdy studium zostanie wyłożone do publicznego wglądu – można składać do niego "uwagi" (art. 11 pkt 10 i 11 u.p.z.p.). Protest skarżących J. M. i J. M. z dnia 28 października 2015 r. (k. 7 akt sądowych, 46 akt administracyjnych) kwalifikować należy jednoznacznie jako wystąpienie stanowiące "wniosek" w procedurze studialnej. O prawie do składania tego rodzaju wystąpień poinformował Wójt w ogłoszeniu prasowym z dnia 23 lipca 2015 r. (k. 7 akt administracyjnych). Wniosek taki podlega "rozpatrzeniu" zgodnie z ustawą w ten sposób, że stanowi on materiał, który Wójt powinien rozważyć przygotowując projekt zmiany studium (art. 11 pkt 4 u.p.z.p.). Z kolei pismo skarżących z dnia 27 marca 2017 r. w ocenie Sądu stanowi z całą pewnością "uwagę" w rozumieniu art. 11 pkt 11 u.p.z.p. O możliwości składania uwag do projektu studium Wójt zawiadomił w ogłoszeniu prasowym w dniu 2 lutego 2017 r. (akt. 75 akt sądowych), a skarżący pismo z dnia 27 marca 2017 r. złożyli w zakreślonym terminie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 11 pkt 12 u.p.z.p. uwagi do studium mogą być przez Wójta uwzględnione w treści studium, a z kolei te, które organ pominie, zawierane są w "liście nieuwzględnionych uwag". Nieuwzględnione uwagi przedstawiane są następnie radzie gminy, która uchwalając studium, rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznej konkluzji – wnioski oraz uwagi składane w trakcie procedury studialnej stanowią zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instrumenty udziału społeczeństwa w tej procedurze i są one w ramach tej procedury definitywnie załatwiane. Zarazem jednak ani wnioski, ani uwagi do projektu studium nie zaliczają się do wystąpień, które po stronie organów administracji powodują obowiązek wydania decyzji, postanowień, względnie innych "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. cytowany na wstępie art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.). Skoro więc nie powstają obowiązki wydania zaskarżalnych do sądu aktów lub zaskarżalnych czynności, to zarazem nie można – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – wywieść również skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie niedziałania organu w omawianym zakresie. Z wymienionych powodów skarga złożona przez J. M. i J. M. na bezczynność Wójta Gminy w zakresie odpowiedzi na ich pisma z dnia 28 października 2015 r. i z dnia 27 marca 2017 r. – stanowiące wystąpienia skarżących w trakcie i w związku procedurą studialną – podlega odrzuceniu jako nie podlegająca kognicji sądu administracyjnego. Dodać w tym miejscu można, że w myśl art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę nie wszelkiej działalności administracji publicznej, ale działalności w zakresie określonym w ustawie. Wywiedziony z ustawy brak możliwości zaskarżenia bezczynności organów gminy co do rozpoznania środków prawnych składanych w toku procedury studialnej nie narusza zatem konstytucyjnego prawa do sądu. Zupełnie na marginesie sprawy Sąd zwraca skarżącym uwagę na istotną kwestię dotyczącą prawa do kwestionowania zmiany studium prowadzonej na podstawie uchwały nr [...] r. z dnia 16 kwietnia 2015 r. Otóż dopóki procedura obejmująca sporządzenie zmianę studium jest prowadzona, dopóty zmiana ta nie wywołuje skutków prawnych. Jeżeli natomiast zmiana studium zostanie uchwalona przez Radę Gminy, to wówczas względem osób, których zmiana ta dotyczy, może otworzyć się droga do skorzystania z instrumentu określonego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Sąd zastrzega przy tym, że przedstawiona powyżej uwaga ma charakter jedynie informacyjny i nie przesądza ani o dopuszczalności do wniesienia przez konkretną osobę, ani tym bardziej zasadności ewentualnej przyszłej skargi na studium. W zaistniałej sytuacji Sąd zobligowany był odrzucić wniesioną skargę w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 ust. 3 P.p.s.a. postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym. /-/ J. Szuma