II SAB/Po 116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg P. K. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 sierpnia 2014r. w terminie czternastu dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. W dniu 5 sierpnia 2014 r. P. K. przesłał pocztą elektroniczną do Gminy K. wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: "czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak to wnoszę o udostępnienie treści umów". Określając formę i sposób udostępnienia informacji wnioskodawca wniósł o jej nadesłanie w formacie pliku PDF na adres poczty elektronicznej. W dniu 22 sierpnia 2014 r. Sekretarz Gminy J.I. i wezwał P. K., za pośrednictwem poczty elektronicznej, do wykazania, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej jest ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz, że jej uzyskanie stworzy realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W dniu 25 sierpnia 2014 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęła, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga P. K. na bezczynność Wójta Gminy K. w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informacje publiczną - o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności i umorzenie postępowania. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że zgłoszone żądanie udostępnienia informacji publicznej skierował do organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne, a żądane informacje – treść umów zawieranych przez Gminę z kancelariami prawnymi – są informacjami publicznymi. Skarżący wyjaśnił, iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych, tak więc Wójt Gminy miał obowiązek udostępnić mu te wnioski, to jest całe umowy wraz z załącznikami. Ponadto umowy te są związane z wydatkowaniem środków z budżetu gminy co również stanowi informacje publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca wskazała, iż zgodnie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), lub poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Brak podjęcia przez Wójta któregokolwiek z wyżej wskazanych działań uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności, nie odpowiedział, bowiem w prawem przewidzianej formie na wniosek strony skarżącej. Pismem z dnia 8 września 2014 r. Wójt Gminy K. ponownie wezwał P. K. do wykazania, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej jest ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz, że jej uzyskanie stworzy realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając , iż wystąpienia organu z dnia 22 sierpnia 2014 r. oraz z 8 września 2014 r. oparte były na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej uprawnia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał, że żądany przez niego zakres przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Skarżący żąda informacji w zakresie dotyczącym, poza Urzędem Gminy, dziesięciu jednostek organizacyjnych. W celu przygotowania żądanej informacji konieczne jest zwrócenie się do poszczególnych jednostek o informację za okres od 2012 r. do chwili obecnej, co powoduje konieczność korzystania z archiwów tych jednostek. Według organu zebranie informacji z poszczególnych jednostek w celu utworzenia zbioru dla całej Gminy K. wymaga dużego zaangażowania czasu pracy pracowników, co może utrudnić wykonywanie przypisanych im zadań. Pismem z dnia 24 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do odpowiedzi na skargę podnosząc, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie, nie staje się przez to informacją przetworzoną. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie szeregu informacji prostych, często na podstawie różnych kryteriów. O charakterze informacji przetworzonej przesądza rozmiar i zakres żądanej informacji oraz stopień zaangażowania technicznych i osobowych środków podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji. Strona skarżąca zauważyła, iż jej pytanie dotyczyło przeszłości, a wiec czegoś co już nastąpiło. Pytanie składało się z dwóch części, przy czym odpowiedź negatywna (Gmina nie zawierała umów) powodował, że dalsza cześć pytania stawała się bezprzedmiotowa. W przypadku odpowiedzi twierdzącej Gmina powinna udostępnić treść żądanych umów. Na dzień dzisiejszy Skarżący nie uzyskał nawet odpowiedzi, czy Gmina zawierała takowe umowy w tym okresie, a taka odpowiedź ogranicza się do jednego zdania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej ustawa. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 . Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z jej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Z powyższych względów, należy uznać, że informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem udostępnienia treści umów dotyczących obsługi prawnej jakie Gmina K. zawarła w okresie od 2012 r. do chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji, to jest do dnia 5 sierpnia 2014 r. Pozostaje to w zgodzie z powszechnie przyjętą linią orzeczniczą, stosownie do której informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Pojęcie "informacji publicznej" definiuje art. 1 ust. 1 ustawy, a jej przedmiot konkretyzuje nietworzący katalogu zamkniętego rodzajów informacji art. 6. Z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym podmioty te dysponują. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W konsekwencji informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Dalej wskazać należy, iż wnioskiem o udzielenie informacji publicznej jest przesłanie zapytania drogą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ma uproszczony i odformalizowany charakter, a osoba zadająca pytanie nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, nie musi bowiem wykazywać interesu prawnego, ani interesu faktycznego - art. 2 ust. 2 ustawy (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 127/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 259/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 93/11 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r str. 195-198). Z tego względu nie można przyjąć że stan bezczynności uchyliło pismo organu z dnia 9 września 2014r. Należało bowiem w terminach ustawowych - dokonać określonej czynności przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej załatwiającej sprawę, np. udzielić informacji lub odmówić jej udostępnienia w formie decyzji. Do chwili rozpoznania skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wyżej wskazany wniosek, uznając, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawca pomimo wezwania nie wykazał, iż udostępnienie informacji publicznej jest ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz, że jej uzyskanie stworzy realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Ustosunkowując się do stanowiska organu stwierdzić trzeba, że nie jest ono prawidłowe. Wbrew twierdzeniom organu żądana informacja nie miała bowiem charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy, czy w rozpatrywanej sprawie uzyskanie omawianych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie jest wprawdzie zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale w orzecznictwie sądowym pojęcie to jest w przeważającym zakresie definiowane jako taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów wskazanych przez żądającego udostępnienia informacji publicznej. Informacja przetworzona będzie więc informacją, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów (np. w formie tabelki). Wykaz taki byłby specjalnie stworzony na potrzeby wnioskodawcy według jego żądania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1942/09, – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Przetworzenie" informacji, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08, LEX nr 478697). Informacją przetworzoną będzie zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Reasumując informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej w sytuacji gdy jej udostępnienie co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itp. połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Niewątpliwie w piśmie strony skarżącej z dnia 5 sierpnia 2014 r., w którym powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej domaga się ona wskazania czy Gmina K. w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak to udostępnienia kopii tych umów w formie elektronicznej w formacie PDF zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nieprzetworzonej (źródłowej), a żądanie przekazania kopii (skanów) opisanych wyżej umów ma charakter wyłącznie wskazania formy w jakiej udostępnienie informacji publicznej ma nastąpić. W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Nie stanowi także przesłanki dla uznania informacji publicznej za informację przetworzoną okoliczność, iż wymaga ona poszukiwania w zasobach archiwalnych organu zobowiązanego do jej udostępnienia, względnie w archiwach jednostek organizacyjnych gminy. W dalszym ciągu chodzi bowiem o informację, której udostępnienie nie wymaga jakichkolwiek analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itp., a jedynie prostego odnalezienia jej w zbiorze dokumentów. Podkreślić nadto należy, iż zarówno osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie urzędu gminy, jak i gminnych jednostek organizacyjnych niewątpliwie posiadają informacje co do bieżącego (aktualnego) stanu zagadnień objętych wnioskiem strony skarżącej i co najmniej w tym zakresie maja możliwość niezwłocznego rozpoznania wniosku w sposób prawem przewidziany. W związku z tym należy przyjąć, że Wójt Gminy K. pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. p.p.s.a.). Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie wniosek skarżącego z dnia 5 sierpnia 2014 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, to jednak bezczynność Wójta Gminy K. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała bowiem z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów o dostępie do informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy, lecz było skutkiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II. sentencji wyroku. Na podstawie zaś art. 201 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd zasądził od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (100 zł – wpis od skargi, 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł – kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt III. sentencji wyroku.