II SAB/Po 118/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w przedmiocie wydania dokumentu postanawia: I. odrzucić skargę; II. odmówić przyznania prawa pomocy. R. B. (zwana dalej "skarżącą") wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] (zwanego dalej "ZUS") w przedmiocie wydania dokumentu decyzji. Skarżąca wniosła o zobowiązanie ZUS do wydania dokumentu, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, zasądzenie kosztów postępowania oraz zwolnienie jej z kosztów sądowych. Skarżąca podniosła, że złożyła w dniu 31 października 2022 r. wniosek o wydanie kopii decyzji administracyjnej. W związku z brakiem reakcji wniosła ponaglenie, jednakże po wymianie korespondencji z ZUS, do dzisiaj nie wydano jej kopii decyzji, a przecież sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę ZUS, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. A. K. – wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Kopia dokumentu, o który wnioskuje skarżąca znajduje się w aktach spraw sądowych rozpoznawanych przez Sąd Okręgowy [...]. W kolejnych pismach, skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Podobnie zresztą ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z kolei w myśl § 3 powołanego przepisu: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym." Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają sprawy inne, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się wskazanymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1852/20, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Podkreślić należy, że działanie organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-9, art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a., ani w przepisach szczególnych, nie podlega kontroli sądowej, a podjęte próby jej zainicjowania poprzez złożenie skargi nie mogą być skuteczne. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej, gdzie skarżąca złożyła skargę na bezczynność ZUS w zakresie wydania dokumentu. Należy zaznaczyć, że skarga na bezczynność, jaką można skutecznie wnieść do sądu administracyjnego, może dotyczyć wyłącznie tych spraw, w których organ administracji publicznej ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie, indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego, tudzież inną czynność z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, a niebędącą decyzją, ani postanowieniem. ZUS przyjmując i rozpoznając wniosek o wydanie dokumentu nie wydaje żadnej decyzji, ani postanowienia, ani żadnej innej czynności władczej, której terminowość podjęcia podlegałaby sądowej kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny (por. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt VI SAB/Wa 30/23, dostępne w CBOSA). Wydanie kopii dokumentu nie powoduje, wbrew twierdzeniom skarżącej, wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ, tutaj ZUS, nie wydaje decyzji administracyjnej w myśl przepisów k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne prowadzi do skonkretyzowania prawa lub obowiązku w oparciu o wyraźną podstawę prawną. Wydanie dokumentu nie jest prawem, ani obowiązkiem publicznoprawnym, które wymaga skonkretyzowania. Wydając decyzje, ZUS kieruje się innymi przepisami, które przesądzają następnie o właściwości sądów powszechnych w zakresie wnoszenia środków zaskarżenia takich decyzji. W niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a więc nie ma możliwości stwierdzić, że ZUS miał jakikolwiek obowiązek wydać decyzję, postanowienie, albo dokonać innej czynności władczej. Skoro taki obowiązek nie istnieje, nie da się stwierdzić, że ZUS dopuścił się bezczynności, ponieważ nie mógł. Wniesiona skarga jest zatem niedopuszczalna i musi zostać odrzucona. Sąd nie stwierdził również, aby ZUS miał obowiązek dokonać czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis materialnego prawa administracyjnego musiałby nakładać na ZUS obowiązek dokonania czynności władczej, w której potwierdza się uprawnienie lub obowiązek (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 12). Takiego przepisu prawa nie ma. W związku z tym nie sposób mówić o bezczynności ZUS w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała okoliczność uzasadniająca odrzucenie skargi. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę (pkt I sentencji postanowienia). Skarżącej nie przysługiwało prawo pomocy. Zgodnie z art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż skarga nie może zostać uwzględniona. Chodzi więc o taką sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 247). Potrzeba zastosowania art. 247 p.p.s.a. będzie zachodziła przede wszystkim w sytuacjach, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. (zob. M. Niezgódka-Medek, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 2 do art. 247, i tam przywołane wypowiedzi doktryny i judykatury). Podobne stanowisko przyjmuje także orzecznictwo (zob. np. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 171/20, dostępne w CBOSA). Zatem w sytuacji zakwalifikowania skargi do odrzucenia, co zresztą nastąpiło, tut. Sąd jest uprawniony do uznania takiej skargi za oczywiście bezzasadną w rozumieniu art. 247 p.p.s.a. To z kolei uzasadnia oddalenie wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy na tym etapie postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., II GZ 101/12, dostępne w CBOSA). Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 247 p.p.s.a. odmówił przyznania skarżącej prawa pomocy (pkt II sentencji postanowienia).