II SAB/Po 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu 20 stycznia 2014 r. (data sporządzenia skargi i data jej wniesienia do siedziby skarżonego organu) K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej również: Burmistrz) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której udzielenia domagał się we wniosku z dnia 31 grudnia 2014 r., w zakresie zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę w 2013 r., sporządzonego w szczególności w oparciu o rejestr "UCP - umowy cywilnoprawne" lub udostępnienia kopii tych umów i "skanu rejestru zamówień publicznych i wszystkich wydziałowych rejestrów" zawierających dane dotyczące żądanych informacji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) - dalej:u.d.i.p. Ponieważ organ nie udostępnił żądanych informacji skarżący wniósł o zobowiązanie go do tego, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a także wymierzenia organowi grzywny. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym przyjętym przez Sąd na podstawie akt sprawy. W dniu 31 grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się drogą elektroniczną do Urzędu Miasta i Gminy M. o udostępnienie drogą elektroniczną informacji publicznej, względnie podanie danych publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej, w zakresie zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę w 2013 r. sporządzonego w szczególności w oparciu o rejestr "UCP - umowy cywilnoprawne" w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego co najmniej dane "w zakresie numer umowy, nazwa kontrahenta, numer REGON/KRS/NIP (w przypadku przedsiębiorstw), wartość umowy, opis czego umowa dotyczy, data zawarcia umowy, data obowiązywania umowy (od-do)", zaś w przypadku braku rejestru domagał się udostępnienia kopii treści ("skan") umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2013, "skanu rejestru zamówień publicznych i wszystkich wydziałowych rejestrów umów, zawierających co najmniej dane w zakresie": przedmiot umowy, data zawarcia umowy, data zakończenia umowy, imię i nazwisko osoby sporządzającej umowę, numer umowy i oznaczenie strony umowy. Ponadto wniósł o zanonimizowanie w przesyłanych "skanach umów danych prywatnych (...)", jednak z zachowaniem w szczególności oznaczenia stron "(imię i nazwisko / nazwę przedsiębiorcy)". Burmistrz Miasta i Gminy M. (pracownik Urzędu Miasta i Gminy M. - referent [...]) w dniu 8 stycznia 2015 r. na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował stronę drogą elektroniczną, o przedłużeniu do dnia 23 stycznia 2015 r. terminu udostępnienia żądanych dokumentów, motywując to dużym zakresem informacji objętej wnioskiem. Następnie w dniu 23 stycznia 2015 r., ponownie w tym samym trybie, organ (Zastępca Burmistrza) zawiadomił stronę o "przełożeniu pierwotnego terminu udzielenia odpowiedzi (wskazanego w mailu z dnia 8 stycznia 2015 r.) do dnia 05 lutego 2015 r., z uwagi na ogromną ilość dokumentacji", w tym duży nakład pracy, jaki musi zostać wniesiony w przygotowanie materiałów. Ponadto w organ poinformował stronę, że powyższe działanie jest zgodne z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy M. wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawiał przebieg dotychczasowego postępowania i powołał się na treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p., stwierdzając, że podjął działania w celu poinformowania skarżącego o sposobie realizacji jego wniosku. Organ wskazał, iż w dniu 8 stycznia 2015 r. poinformował stronę o wydłużeniu do dnia 23 stycznia 2015 r. terminu udostępnienia żądanych dokumentów, a następnie w dniu 23 stycznia 2015 r. ponownie, w tym samym trybie, zawiadomił stronę o dalszym przesunięciu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 5 lutego 2015 r., z uwagi na ilość dokumentacji oraz nakład pracy, jaki musi zostać wniesiony w przygotowanie materiałów. W konsekwencji organ uznał, że skarga jest przedwczesna, gdyż w dacie jej wniesienia nie minął termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie zaznaczył, że żądana przez skarżącego informacja publiczna zostanie mu udostępniona we wskazanym terminie, zgodnie z przepisami powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi była bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w udzieleniu informacji publicznej dotyczącej umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę w 2013 r. w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego co najmniej dane w zakresie numeru umowy, nazwy kontrahenta, numeru REGON/KRS/NIP, wartości umowy, opisu, czego umowa dotyczy, daty jej zawarcia i daty obowiązywania – zestawienia sporządzonego na podstawie rejestru takich umów lub ewentualnie ("skanu") rejestru zamówień publicznych oraz wydziałowych rejestrów umów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przykładowy katalog danych, które mogą mieścić się w pojęciu informacji publicznej został określony w art. 6 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Ponadto zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy M., jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja żądana przez K. B. była taką informacją publiczną. W konsekwencji postępowanie organu w tym przedmiocie mogło być, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Dodać należy, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1 - 4a. przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Bezczynność organu ma zaś miejsce wówczas, gdy organ właściwy w sprawie i zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności - nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności w terminach określonych w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Idąc dalej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej jednak, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. I OSK 1135/12 (wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w ust. 1 powołanego przepisu 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie pociąga za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (por. S. Szuster, Komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003). Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień przepisu art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma jednakże charakter instrukcyjny, gdyż jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, mieszczący się w ramach wyznaczonych przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12, LEX nr 1260046). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że Burmistrz w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co miało miejsce w dniu 31 grudnia 2014 r., a zatem do dnia 14 stycznia 2015 r. nie załatwił wniosku, jednakże niewątpliwe wniosek ten rozpoznał, gdyż w dniu 8 stycznia 2015 r. organ przedłużył w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin do udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej - z podaniem przyczyn zwłoki. Następnie w dniu 23 stycznia 2015 r. Burmistrz ponownie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował stronę o wydłużeniu terminu załatwienia wniosku do dnia 5 lutego 2015 r. - ze względu na dużą ilość dokumentacji i duży nakład pracy niezbędny dla przygotowania materiałów do udostępnienia wnioskodawcy. W ocenie Sądu, mając na względzie brzmienie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz przywołane orzecznictwo, stwierdzić należy, że czynności organu z 8 stycznia oraz 23 stycznia 2015 r. wypełniły dyspozycję przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i spowodowały, że organ w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Burmistrz z zachowaniem 14-dniowego terminu od złożenia wniosku powiadomił stronę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje objęte wnioskiem, a następnie - z uwagi na obiektywnie dużą ilość żądanych materiałów i znaczny nakład pracy przy ich przygotowaniu, przed upływem pierwotnie podanego terminu przedłużył ten termin do dnia 5 lutego 2015 r. W związku z powyższym należy przyjąć, że czynności podjęte przez skarżony organ w dniu 8 stycznia 2015 r., następnie powtórzone w dniu 23 stycznia 2015 r., wywarły skutek w postaci przedłużenia terminu do udzielenia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił również żadnych okoliczności, które mogłyby doprowadzić do zakwestionowania stanowiska organu, co do merytorycznych podstaw przedłużenia terminu udostępnienia żądanej informacji. Sąd zaś nie doszukał się po stronie organu oznak wskazujących na to, że podjęte przez organ działania związane [z] załatwieniem wniosku, są czynnościami pozornymi, a podana motywacja przedłużenia terminu niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. Reasumując, Sąd stwierdził, że w dniu 20 stycznia 2015 r., a więc w dacie wniesienia skargi do tutejszego Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy M. nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 31 grudnia 2014 r. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1027/14 (LEX nr 1464729), zgodnie z którym dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacji zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W konsekwencji uznać należało, że wniesiona w dniu 20 stycznia 2015 r. skarga K. B. była bezzasadna, albowiem została złożona w trakcie uzasadnionego ze względu na treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej żądanej przez stronę we wniosku z dnia 31 grudnia 2014 r. Z tej też przyczyny skarga, jako co najmniej przedwczesna, podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.