II SAB/Po 121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej datowanego na [...] czerwca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, ze Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną [...],- ([...] tysiąc) złotych V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku M. M. datowanego na [...] czerwca 2018 r. (wpłynął do organu [...] lipca 2018 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (numer pierwotny [...]). Złożeniu skargi towarzyszyły następujące okoliczności. Dnia [...] lipca 2018 r. wpłynął do W. Urzędu Wojewódzkiego, datowany na [...] czerwca 2018 r. wniosek M. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (k. 1-39 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Wojewoda wezwał M. M. do przybycia do siedziby delegatury Urzędu Wojewódzkiego w celu złożenia odcisków palców, a także do przedłożenia ważnego dokumentu podróży (k. 43 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych wynika, że M. M. stawiła się w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego [...] lipca 2018 r. i dostarczyła wymagane dokumenty (k. 44-46 akt administracyjnych). Podczas wizyty M. M. w siedzibie organu, pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda powiadomił zainteresowaną o wszczęciu postępowania, a zarazem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] stycznia 2019 r. Jako podstawy prawne przywołano art. 61 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2006 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 35 – uw. Sądu, dalej "u.c.") (k. 47 akt administracyjnych, zob. też potwierdzenie odbioru pisma na k. 47 verte). Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. M. M. złożyła za pośrednictwem Wojewody ponaglenie (wpłynęło ono [...] czerwca 2019 r. – zob. k. 49 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Wojewoda wezwał M. M. do uzupełnienia wniosku o oryginał informacji starosty właściwego ze względu na głownie miejsce wykonywania pracy cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz o oryginał (do wglądu) aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym samym wezwaniu organ jednocześnie przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] września 2019 r. (k. 50-51 akt administracyjnych). Pismem z tego samego dnia Wojewoda przekazał złożone przez wnioskodawczynię ponaglenie do załatwienia Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców (k. 53 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych wynika następnie, że M. M. uzupełniła dokumentacje [...] lipca 2019 r. (k. 56-60 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2019 r. M. M. złożyła za pośrednictwem Wojewody skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.) oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.). Zanim skarga wpłynęła do biura podawczego sądu (nastąpiło to [...] października 2019 r. – zob. prezentatę na k. 3 akt sądowych) w ramach postępowania administracyjnego podejmowano dalsze czynności. Dnia [...] września 2019 r. Wojewoda udzielił M. M. zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] września 2021 r. (k. 71 akt administracyjnych). Jak sygnalizowano wyżej, skarga została przekazana do biura podawczego sądu [...] października 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania, akcentując, że wniosek M. M. wymagał uzupełniania. Po wstępnym skompletowaniu wniosku, co nastąpiło [...] lipca 2018 r., zwrócono się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie [...] czerwca 2019 r. konieczne było skierowanie do M. M. kolejnego wezwania. Niezależnie Wojewoda szeroko wyjaśnił, że napotyka trudności organizacyjne (kadrowe, techniczne), gdy chodzi o załatwienie lawinowo rosnącej w ostatnich latach dużej ilości wniosków cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona w zakresie obejmującym stwierdzenie zarzucanego Wojewodzie przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze rozważania należy poprzedzić wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, a więc między innymi w sprawach, które powinny się zakończyć decyzją administracyjną, w zależności od okoliczności sprawy i jej oceny: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że w sprawie administracyjnej, co do której M. M. zarzuca Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania – to jest w sprawie [...] (numer decyzji) z wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2018 r. o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – wydana została już decyzja administracyjna załatwiająca rzeczony wniosek. Dnia [...] września 2019 r. Wojewoda udzielił M. M. zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] września 2021 r. Powyższe oznacza, że sprawa z wniosku M. M. z dnia [...] czerwca 2018 r. została przez organ załatwiona, a w zakresie obejmującym ewentualne zobowiązanie organu do jej załatwienia, o czym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Orzeczono o tym w punkcie I. wyroku. Jak wskazano, stosownie do art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania obowiązany jest objąć swym orzeczeniem także inne kwestie, do których w przypadku kontroli bezczynności oraz przewlekłości organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej, należą: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) oraz stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z tego też powodu, pomimo, iż sprawa administracyjna objęta skargą została załatwiona decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, potrzeba wydania wyroku co do wymienionych tu kwestii pozostała nadal aktualna. Pewnego komentarza wymaga zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania zawarty w skardze (skarżąca nie zarzuca organowi bezczynności). Skarga na "przewlekłe prowadzenie postępowania" została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zredefiniowano wobec tego pojęcie bezczynności. Obecnie stan bezczynności organu zdefiniowany ustawą ma charakter formalny. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 i z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje sprawność podejmowania przez organy czynności, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35 - 36 K.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że nie miał wątpliwości, iż Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowanie z wniosku M. M. rozpoczęło się od złożenia wniosku przez zainteresowaną (k. 39 akt administracyjnych), co miało miejsce [...] lipca 2018 r. Pierwsze czynności podjęto sprawnie, gdyż już [...] lipca 2018 r. wystosowano do wnioskodawczyni wezwanie o osobiste uzupełnienie wniosku (k. 43 akt administracyjnych). Wniosek został uzupełniony [...] lipca 2018 r. Poważny "zastój" w działaniach Wojewody nastąpił po tym, jak ten wyznaczył pismem z dnia [...] lipca 2018 r. termin do załatwienia sprawy do [...] stycznia 2019 r. Wskazano wówczas, że "konieczne jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia". Pomimo wyznaczonego terminu i zapowiedzi działań w postępowaniu nie podejmowano jakiejkolwiek udokumentowanej czynności przez 11 miesięcy. Organ podjął się aktywnego działania dopiero po złożeniu przez M. M. ponaglenia (k. 49 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Wojewoda wezwał M. M. do uzupełnienia wniosku o oryginał informacji starosty właściwego ze względu na głownie miejsce wykonywania pracy cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz o oryginał (do wglądu) aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym samym wezwaniu organ jednocześnie przedłużył termin załatwienia sprawy o kolejne trzy miesiące - do [...] września 2019 r. (k. 50-51 akt administracyjnych). Decyzja ostatecznie została wydana w tak przedłużonym terminie, jednakże nastąpiło to w ostatnim możliwym dniu i dopiero po złożeniu przez M. M. skargi. Oceniając sprawność działania Wojewody Sąd zwrócił uwagę, że skoro organ wyznaczył sobie wielomiesięczny termin między innym na "sprawdzenie złożonych dokumentów", to w tym właśnie terminie powinien przynajmniej podjąć starania uporządkowania formalnej strony postępowania. Tymczasem organ z jednej strony "awansem" wyznaczył na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. dodatkowy termin załatwienia sprawy wielokrotnie przekraczający terminu ustawowy, jednak w tym terminie nie prowadził czynności. Co więcej, Wojewoda pozostawał bierny i w takim stanie rażąco przekroczył nawet termin wyznaczony na [...] stycznia 2019 r. Jak podkreślono, do końca czerwca 2019 r. nie podejmowano żadnych czynności i dopiero na skutek ponaglenia M. M. podjęto się dalszej weryfikacji materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że czynności podejmowane w postępowaniu o zezwolenie na pobyt czasowy względem M. M. prowadzone były opieszale, a działania Wojewody ocenić należy jako prowadzone przewlekle w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. O tym stwierdzono w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uznanie, iż organ dopuścił się przewlekłości wymaga również dokonania oceny, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (art. 35 § 1-3 K.p.a.), czy innych prawnych dyrektyw odnoszących się do szybkości i sprawności działania (zob. art. 12 § 1 K.p.a., czy Preambułę Konstytucji RP: "działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność"). W ocenie Sądu zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania z wniosku M. M.. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Najbardziej zwłaszcza razi to, że od lipca 2018 r. do czerwca 2019 r., czyli aż 11 miesięcy, w postępowaniu prowadzonym wobec skarżącej nie podejmowano czynności (żadne czynności nie zostały udokumentowane w aktach), przy czym – co istotne – organ pozostawał bierny przez kilka miesięcy mimo upływu terminu, który sam wyznaczył i który zakomunikował wnioskodawczyni (k. 47 akt administracyjnych). W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje także z tego powodu na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie III. sentencji wyroku. W realiach tej konkretnej sprawy Sąd uznał także za zasadne uwzględnić, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., żądanie skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w niższej niż żądana wysokości – punkt IV. sentencji wyroku. Rozpoznając złożony wniosek w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). W kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. M. M. wskazała między innymi, że trwające postępowanie poważnie utrudniało jej kontakt z rodziną w [...]. Nie mogła bowiem opuścić kraju, gdyż wiązałoby się to z koniecznością starania się o wizę na ponowny wjazd, a przerwa w posiadaniu wiz pobytowych skutkowałaby z kolei utratą pracy. Sąd nie podzielił jednak żądania M. M. co do wysokości, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim). W ocenie Sądu kwota przysługująca skarżącej w sytuacji stwierdzenia bezczynności nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżący uzyskałby, gdyby jego sprawę rozpoznano terminie. Jej rolą jest swoiste zadośćuczynienie za opieszałość organów państwa. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiały przyznanie na rzecz skarżącej kwoty [...]zł. Sąd miał też na uwadze, iż konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 P.p.s.a. posłuży zwalczaniu przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. W tym miejscu można na marginesie zasygnalizować, że stosunkowo niedawno, w odniesieniu do podobnych okoliczności jak w niniejszej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r., II OSK [...]. Przedmiotem skargi była także zwłoka (w danym przypadku bezczynność) Wojewody, który załatwiał sprawę z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy blisko rok. Sądy obu instancji uznały za zasadne zdyscyplinowanie organu poprzez między innymi zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd obecnie orzekający argumenty przytoczone w wyroku II OSK [...] w pełni podziela. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie V. wyroku na mocy art. 200 P.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się kwota wpłaconego wpisu od skargi (druk wpłaty – zob. k. 18 akt sądowych). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.