II SAB/Po 121/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Dyrektora Centrum [...] w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 12 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Centrum [...] w P. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. wystąpiła w dniu 16 listopada 2023 r. do Centrum Usług [...] w P. (dalej też jako CU[...]), w drodze wiadomości e-mail, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "wskazania kwot przekazanych przez Szkolę Podstawową nr [...] z oddziałami mistrzostwa sportowego (wcześniej Zespół Szkół [...] nr [...]) na konto Klubu SKS [...] w związku z zawartą umową o współpracy z dnia 1 września 2022 w ramach "współfinansowania" oraz dokumentów, na podstawie których te kwoty były przekazywane. Wniosek dotyczy również kwot przekazywanych przed obowiązywaniem tej umowy, nie wcześniej niż przed 09.2017 r". W dniu 21 listopada CU[...] przesłało do skarżącej maila, informując iż "Centrum Usług [...] w P. nie jest stroną tego zapytania ponieważ Szkoła Podstawowa nr [...] z oddziałami mistrzostwa sportowego (wcześniej Zespół Szkół [...] nr [...]) nie była i nie jest we wspólnej obsłudze CU[...]". W kolejnym mailu z dnia 27 listopada 2023 r. J. B. ponownie zwróciła się do CU[...], wnosząc o: "wskazanie pełnej nazwy oraz adresu Szkoły Podstawowej nr [...] wymienionej w pozycji [...] załączonego tekstu ujednoliconego uchwały nr [...] z dnia 14 lipca 2020 r. w sprawie wspólnej obsługi oświatowych jednostek organizacyjnych Miasta P."; W tym samym dniu skarżąca otrzymała odpowiedź, iż "Centrum Usług [...] w P. nie jest stroną tego zapytania ponieważ Szkoła Podstawowa nr [...] z oddziałami mistrzostwa sportowego (wcześniej Zespół Szkół [...] nr [...]) nie była i obecnie nie jest we wspólnej obsłudze CU[...], a uchwała na którą się powołano w mailu jest nieaktualna, ponieważ Rada Miasta po 2020 roku dokonała zmian". Następnie J. B. w dniu 12 grudnia 2023 r. zwróciła się do CU[...] poprzez ePUAP i wskazała, że w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z 27 listopada 2023 r. oraz w związku z otrzymaniem nieprawdziwej informacji w dniu 21 listopada 2023 r. załącza odpowiedź z Wydziału Oświaty z dnia 8 grudnia 2023 r. oraz w związku z jej treścią "ponawia wniosek skierowany w dniu 16 listopada 2023 r.", a ponadto wnosi również o "informację dotycząca kwot (daty, tytuły przelewów, kwoty, jakich dokumentów/umów/porozumień oraz roczników - jeżeli są wyszczególnione, dotyczą) przekazywanych w latach 2017-2023 przez Klub SKS Szkole (o czym mowa jest w Regulaminie klas sportowych)". Powyższy wniosek pozostał bez odpowiedzi organu. Pismem z dnia 27 maja 2024 r. J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora CU[...] w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: Dz.U. z 2022 poz. 902 dalej u.d.i.p.) poprzez brak udostępnienia stronie informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując skargę wskazała, że w dniu 12 grudnia 2023 r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej przez ePUAP. Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wniosek, a w dacie wniesienia skargi upłynął już termin ustawowy do jej udostępnienia. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Usług [...] w P. organ wniósł o jej oddalenie. Organ omówił przebieg sprawy i wskazał, że CU[...] odpowiadało na wnioski skarżącej, w szczególności wskazując że nie posiada informacji w zakresie Szkoły Podstawowej nr [...]. Organ uzasadnił więc niemożliwość udostępnienia informacji na temat szkoły, a nadto wskazał na SP nr [...] jako ewentualnego adresata wniosku o informację publiczną. Organ nie był i nie pozostaje ani w bezczynności ani w zwłoce z udzieleniem informacji publicznej. Ponadto z uwagi na kilkukrotne udzielenie odpowiedzi skarżącej o tym, iż nie posiada informacji wnioskowanych przez skarżącą, organ nie odpowiedział na kolejny wniosek strony z dnia 12 grudnia 2023 r. Zdaniem organu żądanie skargi w całym jej zakresie jest więc bezpodstawne, a składając wniosek z dnia 12 grudnia 2023 r. skarżąca posiadała już dane na temat SP nr [...] w P.. J. B. w piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2024 r. wskazała, że jej wniosek z dnia 12 grudnia 2023 r. został pozostawiony przez organ bez odpowiedzi. Przekazana przez organ informacja publiczna z dnia 27 listopada 2023 r. była niekompletna oraz wprowadzająca błąd. Skarżąca stwierdziła, że kompletną odpowiedź na wniosek z dnia 12 grudnia 2023 r. organ przesłał dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 12 sierpnia 2024 r. informując m.in. o dacie rozpoczęcia obsługi dla SP nr [...], w posiadaniu której to informacji był w momencie udzielania informacji publicznej w dniu 27 listopada 2023 r., a której wówczas nie udzielił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 935) – zwanej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych wart. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, zgodnie z art.149 § 2 P.p.s.a., sąd - w przypadku, o którym mowa w § 1- może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W kontrolowanej sprawie skarżąca J. B. domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w tekście jako u.d.i.p.). W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga, że w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 ustawy. Należy podkreślić, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi dotyczące wniosku o udzielenie informacji publicznej muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Co do zasady, termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział zaś w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ma to zatem miejsce w sytuacji, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zaś sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r. I OSK 39/15, dostępny w CBOSA). W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że adresat wniosku, czyli Dyrektor Centrum [...] w P. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc kolejno do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się do organu o podanie informacji związanych z finansowaniem Szkoły Podstawowej nr [...] w P. i pozostawaniem tejże szkoły w obsłudze CU[...]. Powyższe informacje stanowią niewątpliwie informację publiczną, którą stanowią informacje o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowane na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA) Sporne w rozpoznawanej sprawie pozostaje załatwienie wniosku (wniosków) skarżącej. Jak wynika bowiem z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia J. B. zwracała się do organu kilkukrotnie. Pierwotnie we wniosku (mailu) z 16 listopada 2023 r. zwróciła się o podanie "kwot przekazanych przez Szkolę Podstawową nr [...] z oddziałami mistrzostwa sportowego (wcześniej Zespół Szkół [...] nr [...]) na konto Klubu SKS [...] w związku z zawartą umową o współpracy z dnia 01.09.2022 w ramach współfinansowania oraz dokumentów, na podstawie których te kwoty były przekazywane. Wniosek dotyczy również kwot przekazywanych przed obowiązywaniem tej umowy, nie wcześniej niż przed 09.2017 r." Na powyższe organ odpowiedział dnia 21 listopada 2023 r. wskazując, że nie obsługuje wspomnianej szkoły. Kolejnym mailem, a w zasadzie kolejnym wnioskiem, skarżąca wniosła o wskazanie pełnej nazwy Szkoły Podstawowej nr [...] i powołała się na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 14 lipca 2020 r. Organ w tym samym dniu odpowiedział, że w jego ocenie "nie jest stroną zapytania", gdyż nie zajmuje się obsługą tej szkoły, a wskazana uchwała jest nieaktualna. Następnie skarżąca zwróciła się do organu w dniu 12 grudnia 2023 r. wskazując, że ponawia wniosek z 16 listopada 2023 r., a ponadto wnosi również o informację dotycząca "kwot (daty, tytuły przelewów, kwoty, jakich dokumentów/umów/porozumień oraz roczników - jeżeli są wyszczególnione, dotyczą) przekazywanych w latach 2017-2023 przez Klub SKS szkole (o czym mowa jest w Regulaminie klas sportowych)". Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi na wniosek z dnia 12 grudnia 2023 r., a organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że odpowiedzi nie udzielił uznając swoje wcześniejsze swoje odpowiedzi za wystarczające. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że każde z zapytań skarżącej tj. e-maili z 16 listopada 2023 r., 27 listopada 2023 r. i podania ePUAP z 12 grudnia 2023 r. stanowiły odrębne wnioski o informację publiczną. Niemniej jednak skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w związku z brakiem udzielenia odpowiedzi tylko na wniosek z 12 grudnia 2023 r. Skoro zaś z akt sprawy, jak i samej odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie udzielił odpowiedzi na wymieniony wniosek, zarzut bezczynności uznać należało za zasadny, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Na marginesie dodać trzeba, że z informacji przekazanych skarżącej przez organ w mailach z 21 listopada 2023 r. i 27 listopada 2023 r. nie wynika wprost czy organ dysponował, czy też nie wnioskowaną informacją, więc nie można było uznać by wcześniejsze odpowiedzi organu "sanowały" brak odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 12 grudnia 2023 r. Jednocześnie, z uwagi na stanowisko skarżącej wyrażone w piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2024 r. co do tego, że informacje i stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę stanowią odpowiedź na jej wniosek z dnia 12 grudnia 2023 r., postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia tego wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (publ. CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 grudnia 2023 r. (pkt I sentencji wyroku). Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd doszedł do wniosku, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji w pełnym zakresie nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ wyrażał przekonanie, że odpowiadając na e-maile skarżącej z dnia 16 listopada 2023 r. i 27 listopada 2023 r. uczynił już zadość żądaniu skarżącej. Brak odpowiedzi na wniosek z dnia 12 grudnia 2023 r. nie wynikał z lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. ani ze złej woli organu. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a ostatecznie skarżąca sama uznała, że organ udzielił jej odpowiedzi w odpowiedzi na skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119-120 P.p.s.a.