II SAB/Po 122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. K. (E. K.) na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku E. K. datowanego na [...] lutego 2021 r., zarejestrowanego i prowadzonego przez organ pod znakiem [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest przewlekłość Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku E. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Rzeczypospolitej Polskiej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2021 r.) E. K. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Rzeczypospolitej Polskiej. Do wypełnionego formularza (k. 2–10 akt administracyjnych) została dołączona kopia paszportu ważnego do dnia [...] marca 2028 r. (k. 12 akt administracyjnych), umowa o pracę E. K. zawarta na czas określony od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r. (k. 14–18 akt administracyjnych), oświadczenie pracodawcy o zapewnieniu cudzoziemcowi miejsca zamieszkania na czas świadczenia pracy oraz oczekiwania na decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę (k. 13 verte akt administracyjnych) oraz druk ZUS P ZUA potwierdzający zgłoszenie E. K. do ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych (k. 13 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. E. K., reprezentowany przez B. Z., złożył informację o zmianie pracodawcy (k. 33 akt administracyjnych). Do pisma dołączono kolejną umowę o pracę E. K. zawartą na czas określony od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. (k. 22–23 akt administracyjnych), druk ZUS P ZUA potwierdzający zgłoszenie E. K. do ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych (k. 24 akt administracyjnych), formularz oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 28–32 akt administracyjnych), umowę najmu lokalu mieszkalnego, w której najemcą jest E. K. zawartą na czas określony od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. (k. 27 akt administracyjnych) oraz pełnomocnictwo udzielone przez E. K. w dniu [...] kwietnia 2021 r. B. Z. (k. 26 akt administracyjnych) wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej za pełnomocnictwo (k. 25 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] maja 2021 r. pełnomocnik E. K. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 35 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazano, że od momentu złożenia wniosku cudzoziemiec nie uzyskał żadnej informacji w sprawie. Podkreślono, że powyższa sytuacja destabilizuje okoliczności pobytu E. K. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz stwarza poczucie niepewności także u osób z najbliższego otoczenia wnioskodawcy, w tym zawodowego. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Wojewoda przekazał odpisy akt zgromadzonych w sprawie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców (k. 36 akt administracyjnych). Jednocześnie wskazał, że złożony wniosek zawierał braki formalne m.in. dotyczące konieczności złożenia odcisków linii papilarnych. Mimo braku wezwania ze strony organu, możliwe jest umówienie się w tej sprawie na wizytę w siedzibie urzędu. Ponadto wskazano, że nie doszło do naruszenia terminów załatwienia sprawy, gdyż wszczęcie postępowania zaczyna się z chwilą uzyskania pozytywnej weryfikacji formalnej wniosku, co w niniejszej sprawie jeszcze nie nastąpiło. W związku z powyższym, terminy określone w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") nie mają zastosowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione (k. 40 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazał, że w chwili złożenia ponaglenia wniosek zawierał braki formalne, co spowodowało, że nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. E. K., reprezentowany przez radcę prawnego A. K., złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (k. 6 akt sądowych). W skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewodzie zarzucono naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, gdyż czynności były podejmowane w dużych odstępach czasu. Wskazano, że postępowanie znacząco przekracza normy regulujące czas jego trwania. Organ usprawiedliwiał się koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku między innymi poprzez złożenie odcisków linii papilarnych, jednak E. K. nie otrzymał wezwania w tej sprawie. Skorzystanie z internetowej rejestracji, pomimo podejmowania codziennych prób, nie było możliwe. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie (k. 25–27 akt sądowych). Wskazał, że zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. postępowanie jest wszczynane na wniosek, który zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wniosek skarżącego nie spełniał wymagań określonych w przepisach szczególnych i z tego względu bieg terminów do załatwienia sprawy rozpocznie się dopiero po uzupełnieniu braków formalnych podania. Organ podkreślił, że E. K. do wniosku nie dołączył dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty skarbowej, nie dopełnił obowiązku osobistego stawiennictwa i nie okazał osobiście paszportu, a jedynie załączył jego kserokopię, jak również nie złożył odcisków linii papilarnych. Niezależnie Wojewoda nadmienił, że do końca czerwca 2021 r. w Wydziale Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego funkcjonowała internetowa rezerwacja terminów wizyt. System umożliwiał umówienie się na złożenie odcisków linii papilarnych, przedłożenie ważnego dokumentu podróży oraz ewentualne uzupełnienie pozostałych braków formalnych wniosku. Każdego dnia była udostępniana możliwość rezerwacji wizyty. Podkreślono, że rezerwacja wizyt była bardzo utrudniona ze względu na fakt, iż liczba osób zainteresowanych znacząco przekraczała liczbę dostępnych wizyt, które zostały ograniczone ze względu na sytuację epidemiologiczną, jednak nie była ona niemożliwa. Z początkiem lipca 2021 r. wprowadzono nowy system – pracownicy urzędu kontaktują się bezpośrednio z wnioskodawcami w celu umówienia wizyt. Kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. Wojewoda wyjaśnił, że brak wezwania strony nie wynika z opieszałości organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków i konieczności ich procedowania według kolejności wpływu. Tym samym zaistniała sytuacja nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż wynika z obiektywnych okoliczności uniemożliwiających szybsze rozpatrzenie wniosku, związanych również z brakami kadrowymi w W. Urzędzie Wojewódzkim. Następnie w aktach odnotowano wniosek E. K. z dnia [...] września 2021 r. o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz wyznaczenie daty wezwania do osobistego stawiennictwa celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym złożenia odcisków linii papilarnych (k. 46 akt sądowych). Wniosek został ponowiony pismem z dnia [...] października 2021 r. (k. 44 akt sądowych). Wojewoda – w odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące przedstawienia informacji, na jakim etapie jest postępowanie z wniosku E. K. – wskazał, że z uwagi na braki formalne wniosku nadal nie jest on procedowany i obecnie oczekuje on na wyznaczenie terminu osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu (k. 43 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy, że E. K. wyczerpał, stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), przysługujące mu środki zaskarżenia na etapie administracyjnym. Skarżący przed wniesieniem skargi złożył ponaglenie (k. 35 akt administracyjnych), o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego E. K.. Jak wskazano już w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu dnia [...] lutego 2021 r., a do dnia wniesienia skargi nie został on rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy wskazuje, że Wojewoda nie podjął jakiejkolwiek urzędowo utrwalonej czynności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy. W międzyczasie organ nie wystosował żadnego pisma o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W tym miejscu Sąd wskazuje, że do terminu rozpoznania sprawy w sprawie zezwolenia na zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stosuje się reguły określone w K.p.a. Przepis art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ do dnia wniesienia skargi, nie rozpoznał wniosku E. K.. Stąd też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak punkcie I. oraz II. sentencji wyroku, to jest zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku, stwierdzając zarazem, że dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym miejscu konieczne przedstawienie przez Sąd pewnego dodatkowego wyjaśnienia. Sąd nie zgadza się z organem, który w odpowiedzi na skargę forsuje tezę, że termin do załatwienia sprawy nie biegnie dopóty wnioskodawca nie dopełni wszystkich wymagań związanych z uzyskaniem zezwolenia, o które się ubiega. W sprawie konkretnie dotyczyć to miało wymogów z art. 105 i 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 35 z późn. zm., dalej "u.c."), w tym przede wszystkim obowiązku osobistego stawiennictwa (art. 105 ust. 1 i 2 u.c.). Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei – jak już wyżej wskazano – art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy "od dnia wszczęcia postępowania". W ocenie Sądu relacja pomiędzy przepisami art. 35 § 3 i art. 61 § 3 K.p.a. jest jasna: złożenie wniosku, choćby niekompletnego, powoduje po stronie organu obowiązek terminowego procedowania, a organ, który zaniecha działań naraża się na zarzut bezczynności. Sąd w tym miejscu podkreśla też, że od zagadnienia terminowości i sprawności działania organu należy odróżnić zagadnienie formy załatwienia sprawy i treści końcowego rozstrzygnięcia. Może się okazać, że z uwagi na takie czy inne braki w zakresie treści czy elementów żądania, ujawnione w toku sprawy, nie dojdzie do wydania w sprawie decyzji. To jednak nie zwalnia organu z obowiązku terminowego działania w kierunku rozpatrzenia złożonego doń żądania – wszakże art. 61 § 3 K.p.a. stanowi wprost, że data złożenia w organie, uruchamia procedurę administracyjną. Przepis, na który powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę dotyczący wymogów podania, nie świadczy natomiast o tym, że niekompletne podanie nie wszczyna procedury administracyjnej – rozumianej jako ciąg czynności organu administracji. Przeciwnie – jak wynika z art. 64 § 2 K.p.a. – złożenie nawet niekompletnego podania wiąże się wprost z konkretnymi obowiązkami organu ("należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie") w ramach postępowania administracyjnego, którego to obowiązki powinny być realizowane sprawnie. Sąd oczywiście ma świadomość, iż nie wywiązanie się przez stronę z jej obowiązków nałożonych w trybie art. 64 § 2 K.p.a. może prowadzić do retrospektywnego uznania, że jej wniosku za bezskuteczny. Nie uprawnia to jednak do konkluzji, że organ może już a limine nie reagować na wniesione żądanie i nie wiążą go żadne terminy dopóty nie jest ono kompletne. W badanej sprawie zainicjowanej przez E. K. Wojewoda nie zrealizował żadnej udokumentowanej czynności w kierunku załatwienia sprawy, w szczególności nie wezwał (w sposób znajdujący potwierdzenie w aktach) wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wobec braku podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie przez Wojewodę, w tym choćby zmierzających do przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, należy uznać, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. i naraził się na zarzut w tym zakresie. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wymaga również dokonania oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Należy w tym miejscu podkreślić, że orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa jest warunkowane także okolicznościami materialnoprawnymi sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III. sentencji wyroku). Sąd oceniając charakter przewlekłości Wojewody uwzględnił przede wszystkim fakt, że wniosek – wprawdzie pierwotnie złożony [...] lutego 2021 r. – został [...] kwietnia 2021 r. uzupełniony, ale i zmodyfikowany przez złożenie nowych dokumentów dotyczących sytuacji cudzoziemca. Oznacza to, że podstawą udzielenia zezwolenia stał się (w płaszczyźnie merytorycznej) wniosek w zmodyfikowanej treści. To niejako usprawiedliwiło organ, jako, że ten, choć na moment wniesienia skargi ([...] lipca 2021 r.) pozostawał w zwłoce w stosunku do daty złożenia przez cudzoziemca uzupełnionych dokumentów, to jednak zwłoka ta nie była rażąca biorąc pod uwagę ustawowe terminy załatwiania spraw. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że przewlekłość Wojewody w niniejszej sprawie, choć zaistniała, to nie miała charakteru rażącego. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt IV. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 14 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.