II SAB/Po 123/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania P. B. od decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania P. B. III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. P. B. pismem z [...] lipca 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie o sygnaturze organu [...] z powodu nierozpoznania odwołania skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. od decyzji decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] marca 2021 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do udostępnienia akt sprawy poprzez przesłanie skanów z akt, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2021r. w terminie trzech dni od daty doręczenia akt organowi, 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Jeśli jednak Sąd nie przyzna takiej sumy na rzecz skarżącego, wniesiono o wymierzenie grzywny. 6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołanie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. wpłynęło do SKO w P. poprzez e-PUAP w dniu [...] kwietnia 2021r. (informacja telefoniczna z Urzędu Marszałkowskiego). Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt. 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odwołanie od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej rozpoznaje się w terminie 14 dni. SKO nie wydało do dnia dzisiejszego odpowiedniej decyzji. Ustawowy termin 14 dni na wydanie decyzji został więc wielokrotnie przekroczony. SKO nie udostępniło też akt sprawy na wniosek z dnia [...] maja 2021r. Skarżący wskazał, że jego ponaglenie z powodu bezczynności i przewlekłości postępowania z dnia [...] maja 2021r., wniesione poprzez e-PUAP, również do dzisiaj nie zostało rozpatrzone. Zgodnie z art. 37 § 5. K.p.a. organ rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. SKO nie rozpatrzyło do dnia dzisiejszego ponaglenia a więc nie rozpatrzyło ponaglenia w ustawowym terminie 7 dni. Zdaniem skarżącego postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 12 i 35 k.p.a. sprawy załatwia się bez zbędnej zwłoki. Sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego załatwia się niezwłocznie. Przyznanie od SKO sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., będzie miało dla skarżącego charakter represyjny, prewencyjny i będzie stanowiło rekompensatę dla niego. Wymierzenie organowi takiej kary za naruszenie prawa jakim jest bezczynność będzie miało równocześnie rolę środka zapobiegającego naruszaniu prawa przez organ w przyszłości. Przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną jako zadośćuczynienie dla skarżącego za naruszenie jego prawa do odwołania i rozpoznania sprawy administracyjnej w II instancji zgodnie z przepisami prawa i bez nieuzasadnionej zwłoki. W odpowiedzi na skargę opatrzną sygnaturą [...] organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w następstwie odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję z dnia [...] marca 2021 r. Organ wraz z odpowiedzią na skargę przedstawił akta administracyjne postępowania odwoławczego zakończonego decyzją SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] marca 2021 r. odmawiającą P. B. dostępu do informacji publicznej poprzez wydanie kopii żądanego przez niego dokumentu i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W rubrum decyzji SKO w P. wskazano, iż została ona wydana po rozpatrzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym odwołania P. B. od decyzji Marszałka Województwa W.. Wraz z odpowiedzią na skargę SKO w P. przedstawiło także akta postępowania organu I instancji w sprawie z wniosku P. B. o udostępnienie informacji publicznej zakończonego decyzją Marszałka Województwa W. o odmowie udostępnienia żądanej informacji z dnia [...] marca 2021 r., sygn. [...] W aktach tych znajdował się wniosek P. B. z [...] marca 2021 r. o udostępnienie akt sprawy oraz wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z tych akt oraz postanowienie Marszałka Województwa W. z [...] marca 2021 r. sygn. [...] o odmowie wydania żądanych uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w zasadniczej części. Na wstępie rozważań Sąd wskazuje że akta administracyjne przedmiotowej sprawy prowadzone są przez organ w sposób nieuporządkowany i niedbały, a nawet wręcz niechlujny. Z przedstawionych sądowi wraz e skarga i odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że przed Marszałkiem Województwa W. toczyły się najprawdopodobniej, co najmniej dwa postępowania zainicjowanych przez P. B., gdzie SKO ewidentnie się gubi i mylnie przywołuje daty i numery rozstrzygnięć wydanych w sprawach. Podobnych nieścisłości nie uniknął także autor skargi wskazując, iż skarży bezczynność organu odwoławczego w sprawie o sygnaturze [...], a więc jak wynika z przedstawionych sądowi akt sprawy dotyczącej rozpoznania odwołania od decyzji Marszałka Województwa W. z [...] marca 2021 r., a jednocześnie wskazując, że powodem wywiedzenia skargi jest brak rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Marszałka Województwa W. z [...] marca 2021 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której to dacie jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie wydał decyzji, lecz jedynie postanowienie od odmowie wydania odpisów z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Jednocześnie w przestawionych sądowi aktach sprawy administracyjnej organu II instancji znajdują się dokumenty w postaci korespondencji prowadzonej przez SKO z Biurem Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców Oddział Terenowy w P. (k. 68 akt SKO w P. oraz nienumerowana karta wpięta do tychże akt po metryce sprawy), z których zdaje się wynikać, iż SKO pod sygnaturą [...], a więc w ramach innego postępowania, rozpoznało odwołania P. B. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od innej decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, której to decyzji nie przedstawiono jednakże Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. W tym stanie sprawy rozpoznający ją Sąd z uwagi na fakt, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga wprost zarzuca bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sprawie o sygnaturze organu [...] rozpoznał skargę właśnie w zakresie bezczynności organu odwoławczego w tej sprawie, to jest w sprawie dotyczącej rozpatrywania odwołania P. B. od decyzji Marszałka Województwa W. z [...] marca 2021 r. Przechodząc do merytorycznej oceny kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W badanej sprawie kwestią bezsporną pozostaje, że P. B. pismem z [...] lutego 2021 r. złożonym w formie elektronicznej zwrócił się do organu I instancji o udzielenie informacji w trybie przepisów ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – dalej jako: u.d.i.p.). Również w oparciu o przepisy u.d.i.p. została wydana decyzja odmowna organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. Od decyzji tej skarżący w terminie prawem przewidzianym wywiódł datowane na [...] kwietnia 2021 r. odwołanie, które złożone zostało do organu I instancji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej i opatrzone podpisem elektronicznym (k. 61-65 akt organu odwoławczego). Odwołanie to wraz z aktami sprawy w formie papierowej przekazane zostało przez Marszałka Województwa W. do SKO w P. w dniu [...] kwietnia 2021 r. (k. 36 organu II instancji). Zarządzeniem z [...] kwietnia 2021 r. Prezes SKO w P. wyznaczył skład rozpoznający w sprawie [...] Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. SKO w P. wezwało P. B. do własnoręcznego podpisania złożonego odwołania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. P. B. poinformował organ, iż jego odwołanie jako złożone w formie elektronicznej i opatrzone podpisem zaufanym nie wymaga opatrywana go podpisem odręcznym. W dniu [...] maja 2021 r. P. B. złożył w SKO w P. opatrzone podpisem elektronicznym ponaglenie w sprawie sygn. [...] dotyczącej rozpatrzenia odwołania z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 59 akt organu II isnatcnji). W dniu [...] maja 2021 r. P. B. złożył do SKO w P. drogą elektroniczną kolejne pismo stanowiące ponaglenie co do rozpatrzenia jego odwołania z dnia [...] kwietnia 2021 r. od decyzji Marszałka Województwa W. z [...] marca 2021 r. (k. 72 akt organu II instancji). W dniu [...] lipca 2021 r. do SKO w P. wpłynęła skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie o sygnaturze organu [...] z powodu nierozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Marszałka Województwa W., stanowiąca przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie sądowo administracyjnej. Decyzją datowaną na [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] SKO w P. rozpoznało odwołanie P. B. i uchyliło zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] marca 2021 r. i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W świetle powyższego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż SKO w P. pozostawało w bezczynności co do rozpoznania odwołania P. B. od decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] marca 2021 r., albowiem odwołanie to zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 powinno rozpoznać w terminie 14 dni, zaś rozpoznało je dopiero po upływnie 4 miesięcy. Zauważyć przy tym trzeba, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega uwzględnieniu w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie, w tym nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki miał miejsce, bowiem skarga na bezczynność organu w sprawie o sygnaturze [...] wpłynęła do organu [...] lipca 2021 r., a więc przed wydaniem przez SKO w P. decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. kończącej to postępowanie. Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał, skoro decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie P. B.. Z uwagi zatem na fakt, iż bezczynność Kolegium ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I. sentencji wyroku. W ocenie Sądu postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący złożył odwołanie od decyzji "odmawiającej udostępnienia informacji publicznej". Odwołanie to wpłynęło do Biura Podawczego SKO w dniu [...] kwietnia 2021 r. Z uwagi jednak na błędne przyjęcie przez SKO, że odwołanie zawiera braki formalne, P. B. został wezwany pismem z [...] kwietnia 2021 r. o przeslanie podpisanego własnoręcznie odwołania. Pismem z dnia 30 kwietnia Skarżący poinformował organ, iż jego odwołanie zostało złożone jako dokument elektroniczny. W aktach brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o podejmowaniu przez organ czynności w sprawie w okresie od [...] kwietnia 2021 r. do [...] sierpnia 2021 r. czyli dnia wydania przez SKO decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż nawet ta jedyna czynność procesowa jaką podjął organ nie może być uznana za przełamującą stan bezczynności, skoro była ona oczywiście błędna, a odwołanie nie było obarczone jakimikolwiek brakami formalnymi. Skierowanie do strony zbędnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma procesowego nie może zaś być uznane za istotną czynność procesową w sprawie. Odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego ustalenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że bezczynność SKO w P., aczkolwiek niewątpliwa, to jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając takie stanowisko zauważyć należy, iż ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie by mogło być uznane za rażące musi być znaczne, ewidentne i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dost. CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było bowiem znaczne i w ocenie Sądu wynikało nie ze złej woli organu, czy też lekceważenia strony postępowania, lecz z braku doświadczenia i umiejętności w rozpatrywaniu podań składanych za pośrednictwem urządzeń komunikacji elektronicznej i opatrzonych podpisem elektronicznym. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że bezczynność organu choć miała miejsce (pkt II. wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd miał tu na uwadze łączny czas trwania postępowania oraz załatwienie sprawy przez organ przed wydaniem wyroku. Sąd uznał, że fakt zakończenia postępowania, tj. zrealizowanie celu skargi i przekazanie akt Sądowi uzasadnia oddalenie skargi w pozostałym zakresie, to jest w zakresie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Jednocześnie istotne jest, że stwierdzenie bezczynności SKO w P. stanowi w ocenie Sądu wystarczający środek dyscyplinujący ten organ (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1727/20, dost. CBOSA). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 1 w pkt 5 p.p.s.a.