II SAB/Po 129/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Wojewody w przedmiocie szacowania szkód w gospodarstwie rolnym postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 9 lipca 2024 r. D. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 20 marca 2024 r. wystąpił do Wojewody o wyjaśnienie rozbieżności dotyczących wielkości oszacowania szkód w jego gospodarstwie rolnym, jakie zostało wykonane w Urzędzie Wojewódzkim w P. na podstawie złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 3 października 2023 r. W piśmie z 20 marca 2024 r. skarżący wyjaśnił, że z analizy danych dokumentu "Raport zestawienia upraw" wynika iż, w przypadku gospodarstwa skarżącego do wyliczenia wielkości strat nie zostały wzięte pod uwagę procentowe wysokości szkód oszacowane przez gminne komisje powołane przez Wojewodę. Dotyczy to co najmniej pozycji: 1, 2, 3, 7, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 27, 28, 31, 42, 48. Co do pozostałych upraw skarżący takiej pewności nie może mieć, jednak przypuszcza, że również one zostały błędnie oszacowane w końcowym raporcie. Z ogólnie dostępnych informacji udostępnionej na stronie ARiMR wynika, że producenci rolni, w gospodarstwach których szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. suszy i innych niekorzystnych zjawisk atmosferycznych wyniosły powyżej 30 proc. średniej rocznej produkcji roślinnej, mogli się ubiegać o wsparcie od 29 lutego do 15 marca 2024 r. W gospodarstwie skarżącego z wyliczeń tzw. aplikacji suszowej, w której nie uwzględniono, zgodnie z przepisami, oszacowań gminnych komisji, procent obniżenia dochodu z produkcji roślinnej wyniósł 22,52%. Dodatkowo w 2023 roku w gospodarstwie skarżącego wystąpiły straty wywołane gradobiciem, gdzie zgodnie z protokołem nr [...] gminnej komisji w K., powołanej przez Wojewodę, straty wyniosły 3,61 % produkcji roślinnej. Gdyby szacowania wykonane przez gminne komisje zostały uwzględnione, wielkość strat byłaby zapewne zupełnie inna. Zgodnie z informacją udzieloną skarżącemu w biurze ARiMR, nie będzie mógł on otrzymać wsparcia w ramach tzw. "wniosku suszowego" , jaki złożył w miejscowym biurze ARiMR, gdyż w żadnym z poszczególnych niekorzystnych zjawisk atmosferycznych straty w jego gospodarstwie nie przekroczyły 30%. Pismem z dnia 26 marca 2024 r. skarżący otrzymał odpowiedź, która w kwestii sposobu wyliczenia wielkości strat w jego gospodarstwie rolnym jest wymijająca i niezgodna z przywołaną przez skarżącego podstawą prawną, natomiast w odniesieniu do wywiedzionego przez skarżącego błędnego wyliczenia strat suszowych w gospodarstwie rolnym informacja nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Poza tym pismo skarżącego nie zostało potraktowane jako skarga. W związku z taką odpowiedzią Urzędu Wojewódzkiego, skarżący pismem z dnia 10 maja 2024 r. złożył listownie kolejne pismo, w którym zaskarżył pracę W. Urzędu Wojewódzkiego. W piśmie tym skarżący wskazał, że w związku z otrzymaną odpowiedzią z dnia 26 marca 2024 r. na pismo skarżącego z dnia 15 marca 2024 r., które de facto było skargą na pracę Urzędu, lecz nie zostało tak potraktowane, niniejszym pismem składa skargę na pracę Urzędu. Skarga dotyczy niewykonania ustawowych czynności przez Urząd Wojewódzki w P., które skutkowałyby zgodnym z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. sporządzeniem prawidłowej kalkulacji z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanym suszą w roku 2023. Na złożoną skargę skarżący otrzymał listownie informację, bez podania terminu jej rozpatrzenia, o przekazaniu sprawy do wyjaśnienia do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Po upływie około 30 dni skarżący próbował skontaktować się telefonicznie w swojej sprawie z W. Urzędem Wojewódzkim, gdzie otrzymał informację o przekazaniu sprawy do Ministerstwa, oraz że nie wiadomo czy sprawa zostanie potraktowana jako skarga w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego w dniu 9 lipca 2024 r. skarżący skontaktował się z telefonicznie z osobą prowadzącą w AMRiRW jego sprawę, od której otrzymał odpowiedź, iż na złożoną skargę do W. Urzędu Wojewódzkiego w P., Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie udzieli skarżącemu żadnej innej odpowiedzi. Wobec tego, od daty złożenia do W. Urzędu Wojewódzkiego, czyli 17 maja 2024 r. skargi skarżącego, termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął. Podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek/skargę, udzielił wyłącznie częściowej i niezgodnej z podstawą prawną odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), skarżący pismem z 12 lipca 2024 r. podniósł sprawę wygenerowania, poprzez aplikację publiczną, nieprawidłowego oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w roku 2023. Następnie skarżący pismem z dnia 15 marca 2024 r. wystosował wniosek o wyjaśnienie rozbieżności między procentowym poziomem oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym wynikającym z załącznika pn. "informacje o uprawach i szkodach w wyniku suszy" stanowiącego załącznik do kalkulacji z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w 2023 r. wygenerowanej przez aplikację publiczną "zgłoś szkodę rolniczą" dla producentów rolnych a procentowym poziomem szkód zawartym w raporcie nr [...] z dnia 23 sierpnia 2023 r. przygotowanym przez Komisję powołaną przez Wojewodę na terenie gminy K.. Do pisma skarżący dołączył m.in.: kalkulację wraz z informacją o uprawach, kopię raportu [...] z dnia 23 sierpnia 2023 r. oraz kopię raportu częściowego z gminy W., (woj. ł. ). W wyniku analizy dokumentów wywiódł, że dane z raportów sporządzanych przez Komisje Gminne nie zostały uwzględnione w ostatecznym wyniku szacowania wygenerowanym przez aplikację publiczną, tj. w kalkulacji bądź protokole zgodnie z przepisami wynikającymi § 13 zzd ust. 13 i ust. 14 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. W dniu 26 marca 2024 r.; pismem (znak: [...]) Wojewoda udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 15 marca 2024 r., w którym wnioskodawca został poinformowany, że instytucją właściwą do wyjaśnienia rozbieżności jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższe wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1009), które w dniu 9 czerwca 2020 r. wprowadziło publiczną aplikację, w której producent rolny po zalogowaniu się do aplikacji przy wykorzystaniu profilu zaufanego podpisem zaufanym składa wniosek o oszacowanie szkód spowodowanych suszą w uprawach rolnych. Następnie pismem z dnia 27 maja 2024 r., znak: [...], przekazano do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako instytucji właściwej do rozpatrzenia sprawy, pismo skarżącego z dnia 10 maja 2024 r., powielające treść poprzedniego pisma z dnia 15 marca 2024 r., w którym tym razem skarżący wnioskował o potraktowanie wniosku jako skargi. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że nie miał możliwości wyjaśnienia oszacowania zakresu i wysokości szkód w jego gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w 2023 roku. Komisja powołana przez Wojewodę ma ograniczony dostęp do publicznej aplikacji i jest jedynie jej użytkownikiem. Komisja nie ma dostępu do wszystkich funkcjonalności i generowanych dokumentów, w tym nie ma możliwości podglądu wniosku złożonego przez producenta rolnego i nie ma dostępu do dokumentów wygenerowanych przez aplikację, tj. protokołu, jeżeli szkody wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z ostatnich trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiła susza, albo kalkulacji w przypadku, gdy szkody nie przekraczają 30 % średniej rocznej produkcji rolnej. Zarówno protokół jak i kalkulacja zawiera wyniki oszacowania szkód dla oddzielnych upraw zgodnych z wnioskiem o przyznanie płatności na aktualny rok dotyczące wysokości szkód w produkcji roślinnej, które mogą być niezbędne do ubiegania się o pomoc. Wojewoda jako użytkownik aplikacji posiada też ograniczony w czasie dostęp do wykazu producentów rolnych z województwa w. , którym wygenerowano protokół albo kalkulację. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda nie dysponował informacjami odpowiednimi do wyjaśnienia rozbieżności w oszacowaniu szkód "suszowych" wskazanych w skardze. Wojewoda w dniu 26 marca 2024 r. pismem znak: [...] udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 15 marca 2024 r., w którym wnioskodawca został poinformowany, że instytucją właściwą do wyjaśnienia rozbieżności jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kolejne pismo skarżącego z dnia 10 maja 2024 r. przekazano w dniu 27 maja 2024 r. pismem znak: [...] do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako instytucji właściwej do rozpatrzenia sprawy. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że żądana przez skarżącego informacja dotyczyła indywidualnej sprawy obywatela i nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W replice na odpowiedź na skargę D. B. podkreślił, że wprawdzie aplikacja do szacowania szkód suszowych należy do Ministerstwa Rolnictwa, ale to Wojewoda powołuje komisje gminne i podpisuje dokumenty z szacowania tychże strat - które nie zostały uwzględnione w końcowym raporcie dotyczącym gospodarstwa skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Wyjaśnić należy, że przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), takich jak decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4, indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub inny indywidualny akt, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.), a także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a). Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "K.p.a."), wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 227 przewiduje możliwość składania szczególnego rodzaju skarg na działania organów administracji publicznej. Stosownie do treści tego przepisu przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Ze sformułowania przepisu wynika, że jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Z treści złożonej skargi oraz pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 15 marca 2024 r. złożył skargę na działania Wojewody w przedmiocie szacowania szkód. W piśmie z dnia 10 maja 2024 r. skarżący wskazał bowiem jednoznacznie, że "w związku z odpowiedzią z dnia 26.03.2024, jaką otrzymałem z W. Urzędu Wojewódzkiego w P. na moje pismo z dnia 15.03.2024, które de facto było skargą na pracę Urzędu, lecz nie zostało tak potraktowane, niniejszym składam skargę na pracę Urzędu. Skarga dotyczy niewykonania ustawowych czynności przez Urząd Wojewódzki w P., które skutkowałyby (...) sporządzeniem prawidłowej kalkulacji z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanym suszą w roku 2023" (k. [...] i k. [...] akt adm.). Także w treści skargi skarżący wskazał, że jego pismo z dnia 26 marca 2024 r. nie zostało potraktowane jako skarga, wobec czego w związku z taką odpowiedzią Urzędu, pismem z dnia 10 maja 2024 r. skarżący złożył kolejne pismo, w którym zaskarżył pracę W. Urzędu Wojewódzkiego (str. [...] skargi). Tak też pismo skarżącego potraktował Wojewoda, przekazując ostatecznie pismo z dnia 10 maja 2024 r., tożsame w swojej treści z pismem z dnia 15 marca 2024 r., Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia tej skargi. Skoro natomiast złożone przez skarżącego pismo z dnia 15 marca 2024 r. jest skargą w rozumieniu przepisów Działu VIII K.p.a., również i zarzucana przez stronę bezczynność w związku z nierozpoznaniem przez organ skargi w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. W orzecznictwie wprost wskazuje się, że ewentualna bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII K.p.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć przy tym skarżący w treści skargi przywołał przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej, to jak słusznie wskazał organ, żądana przez skarżącego informacja dotyczyła indywidualnej sprawy obywatela i nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ubocznie Sąd zwraca uwagę skarżącemu, że z jego pisma z dnia 15 marca 2024 r. wynika, że na dzień jego sporządzenia nie otrzymał jeszcze decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Na tamten moment skarżący jedynie otrzymał informację telefoniczną, że wniosek zostanie rozpoznany negatywnie. Tymczasem to w odwołaniu od tej decyzji, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję w tym zakresie skarżący może podnosić zarzuty związane z wadliwym działaniem tzw. aplikacji suszowej. Tak też stało się chociażby w sprawie I SA/Bk 225/24 zarejestrowanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku w wyniku skargi na decyzję wydaną w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Sąd ten w wyroku z dnia 9 października 2024 r. pochylił się wówczas nad zarzutami skargi związanymi z prawidłowością działania aplikacji suszowej. Uwzględniając powyższe, wobec tego, że skarga wniesiona przez D. B. nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3, orzeczono jak w sentencji.