II SAB/Po 130/24

Dnia 7 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2024 roku sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku oddala skargę. Pismem datowanym na 27 lipca 2024 r., a złożonym do organu 27 czerwca 2024 r., B. D. (dalej: "skarżąca"), powołując się na art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 527, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 81, art. 83 ust. 1, art. 84, art. 84a i art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725), zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania naprawczego w zakresie nieprawidłowości po wykonanej rozbiórce na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Skarżąca wskazała, że samowolnie wybudowany budynek mieszkalny został co prawda rozebrany, ale legalnie istniejąca pozostała część zabudowy jest w nieodpowiednim stanie technicznym (np. brak rynien) i powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Strona ma prawo żądać wszczęcia postępowania nawet wówczas, gdy postępowania wszczynane są z urzędu. W piśmie z 8 lipca 2024 r. PINB wskazał, że przeprowadził już w 2023 r. kontrolę, w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości będących podstawą do wszczęcia postępowania objętego przepisami prawa budowlanego. W reakcji na ponowne żądanie tej samej treści zbada, czy zaszły nowe okoliczności wymagające podjęcia dodatkowych ustaleń i przeprowadzi ponownie czynności kontrolne. Zawiadomieniem z 10 lipca 2024 r. PINB poinformował o kontroli, która przeprowadzona została 26 lipca 2024 r. Pismem z 11 lipca 2024 r. skarżąca wystąpiła z ponagleniem na bezczynność PINB. Postanowieniem z 30 lipca 2024 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W skierowanej do tut. Sądu skardze zawartej w piśmie procesowym z 2 sierpnia 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnosząc, że doszło do naruszenia art. 35 § 1 i art. 12 K.p.a., wniosła o: 1. wszczęcie właściwego postępowania przez PINB bez zbędnej zwłoki, bądź wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to jest uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, 2. uwzględnienie skargi na bezczynność PINB przez Sąd i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności, 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), 6. zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Pismem z 12 sierpnia 2024 r. PINB poinformował, że od czasu poprzedniej analizy nie zaszły nowe okoliczności wymagające podjęcia dodatkowych czynności prowadzących do wszczęcia odpowiedniego postępowania administracyjnego, gdyż w oparciu o przeprowadzone czynności inspekcyjno-kontrolne nie stwierdzono nieprawidłowości stanu budynku skutkujących wydaniem decyzji w tym przedmiocie. PINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że skarżąca skierowała do tut. Sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaistniała przesłanka do zastosowania ostatnio wskazanego przepisu. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw. Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy PINB pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu podania skarżącej, które wpłynęło do organu 27 czerwca 2024 r., a w którym wniosła ona o wszczęcie postępowania naprawczego w zakresie nieprawidłowości po wykonanej rozbiórce na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Skarżąca uważa bowiem, że wniosek ten powinien spowodować albo wydanie przez PINB postanowienia o wszczęciu postępowania, albo o odmowie jego wszczęcia. Z tym poglądem skarżącej nie można się zgodzić. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi odnieść jednak trzeba się jeszcze do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Sąd zauważa, co zostało powyżej wspomniane, że wniosek skarżącej, stanowił wniosek o wszczęcie postępowania, a nie skargę z Działu VIII K.p.a. Wobec tego nie jest zasadne stanowisko organu, iż rozpoznanie skargi na bezczynność w tej sprawie wykracza poza kognicję sądu administracyjnego wyznaczoną art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W pierwszej kolejności, przechodząc już do merytorycznych uwag, wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest przy tym ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 770/23, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, wskazać trzeba, że art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a mianowicie na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten także powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny kształtuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju regulacją (por. wyrok NSA z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22, CBOSA). Art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który reguluje kwestie podnoszone przez skarżącą, to jest sytuację, w której obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4), a wobec takich sytuacji wskazuje na decyzyjne rozstrzyganie spraw, znajduje się w Rozdziale 6 Prawa budowlanego. Jak stanowi jednak art. 72a Prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa m.in. w art. 66 ust. 1 tej ustawy, wszczyna się z urzędu. Ostatnio przywołany art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec art. 61 K.p.a. W orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyroki NSA z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 378/22, z 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22 oraz z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zastrzeżenie przez prawodawcę, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, może być wszczęte z urzędu oznacza, iż organowi nadzoru budowlanego nie można skutecznie zarzucić bezczynności w związku z tym, że analizując okoliczności uzasadniające zainicjowanie postępowania w sprawie objętej zgłoszonym wnioskiem nie zawiadamia strony niezwłocznie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. także przypadek, gdy organ nie stwierdzając podstaw do uruchomienia takiego postępowania nie wydaje postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, o czym w sprawie przesądza art. 72a Prawa budowlanego, brak jest podstaw do domagania się, by organ nadzoru budowlanego, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, a w konsekwencji by z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe było wiązanie pozostawania przez ten organ w stanie bezczynności. W art. 61a § 1 zdaniu pierwszym K.p.a. prawodawca przewidział, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie przewidziane tym przepisem pozostaje zatem aktem przesądzającym o procesowej nieskuteczności zgłoszonego przez określony podmiot żądania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z wydaniem tego postanowienia wiązać trzeba brak wszczęcia postępowania, do którego powinno dojść z mocy prawa w dacie doręczenia organowi żądania strony, co wynika z dyspozycji art. 61 § 1 i 3 K.p.a. Stan ten jest albo wywołany stwierdzonym brakiem legitymacji (interesu prawnego) podmiotu żądającego wszczęcia postępowania do występowania w nim jako strona, albo pierwotną bezprzedmiotowością postępowania łączoną ze stwierdzeniem przez organ okoliczności, których istnienie uniemożliwia zakończenie postępowania decyzją merytoryczną. Reguła wynikająca z art. 72a Prawa budowlanego wyłącza w sprawie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie nie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22, CBOSA). W sprawie na skutek pisma skarżącej przeprowadzono 26 lipca 2024 r. kontrolę, a wobec stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania wystarczającym działaniem organu było poinformowanie o tym skarżącej pismem z 12 sierpnia 2024 r. Nie okazał się wobec powyższego trafny zarzut naruszenia art. 35 § 1 i art. 12 K.p.a. Skargę na bezczynność w tych okolicznościach uznać trzeba za niezasadną. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.