II SAB/Po 150/21

Dnia 4 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2022 roku sprawy ze skargi Z.D. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, III. stwierdza, że przewlekłość, której mowa w pkt II sentencji wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałej części, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] sierpnia 2021 r. (data nadania na poczcie) Z.D. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze podał, że wnosi o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie miesiąca i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania oraz sumy pieniężnej wg norm przepisanych. W skardze argumentowano, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy został złożony [...] września 2020 r., mimo złożenia wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy ([...] maja 2021 r.), a po miesiącu ponaglenia, organ nie rozpoznał jego sprawy i wyznaczył sobie odległy termin- [...] stycznia 2022 r. W tych okolicznościach zdaniem strony organ dopuszcza się przewlekłości i rażąco narusza terminy rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i opisał stan faktyczny sprawy. Wojewoda przyznał, że w dniu [...] września 2020 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powołując się na okoliczność z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 z późn. zm. dalej u.o.c.), czyli pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 105 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 u.o.c., cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, przedstawia ważny dokument podróży. Ponadto, od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych (art. 106 ust. 4 u.o.c.). Złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał wyżej wymienione braki formalne. W dniu [...] lipca 2021 r. (wpływ do urzędu [...].07.2021 r.) skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) Wojewody w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz przewlekłe prowadzenie sprawy. Następnie, [...] lipca 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, które następnie zostały uzupełnione [...] lipca 2021 r. W tym samym dniu ([...] lipca 2021 r.) strona została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz że decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do [...] stycznia 2022 r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Następnie [...] lipca 2021 r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, (art. 109 ust. 1 u.o.c.). Komendanci, o których mowa w ust. 1 art. 109 ustawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują swoje stanowisko w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę, (art. 109 ust. 2 i ust. 3 u.o.c.). Dnia [...] września 2021 r. organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Wnioskodawcy. Przeprowadzone przez funkcjonariuszy Straży Granicznej działania jednoznacznie potwierdziły, że skarżący zamieszkuje wraz z małżonką pod wskazanym adresem, a w sprawie nie zaszły żadne okoliczności mogące świadczyć o tym, że związek małżeński zawarty przez Wnioskodawcę mógł zostać zawarty w celu obejścia przepisów. W związku z powyższym, [...] września 2021 r., Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły Wojewoda wyjaśnił, że od 2014r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Biorąc pod uwagę lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015r.- 2016r. i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do charakteru przewlekłości. Dla zobrazowania sytuacji należy organ podał dane statystyczne: w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3,5 tys. wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r.- blisko 8 tys. wniosków, w 2016 r. - 12,3 tys. wniosków, w 2017 r. - ok. 18,4 tys. wniosków, w 2018r. - 24,8 tys., w 2019r. - 25,1 tys. wniosków. Istotne znaczenie w ocenie opóźnień w prowadzonym postępowaniu ma również fakt, że w 2020 r. do Wojewody wpłynęło ponad 35 tys. wniosków w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemców, czyli o 30% więcej niż w 2019r., a do [...].07.2021r. blisko 21 tys. wniosków mimo ograniczeń w obsłudze klienta spowodowanych stanem epidemii i wbrew prognozom dotyczącym mniejszego zapotrzebowania rynku pracy na zatrudnianie cudzoziemców, w związku ze skutkami gospodarczymi epidemii. Województwo jest jedynym województwem w skali kraju odnotowującym taką dynamikę przyrostu liczby wniosków. Podkreślono, że Wojewoda podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Dynamika przyrostu liczby rozstrzyganych spraw w Województwie [...] jest jedną z najwyższych w skali kraju. Mając na uwadze województwa, w których skala zjawiska napływu cudzoziemców jest znacząca, wskaźnik przyrostu decyzji w 2020r. w stosunku do 2016 r. wynosi: w W. UW - 2,2, w Ł. UW - 2,1, w M. UW - 1,58, w M. UW - 1,4, w D. UW - 0,98. Organ wyjaśnił, że w związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 min zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...].02.2019r. Wojewoda zaznaczył, że przebieg niniejszego postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków a także sytuacją epidemiologiczną która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania. Podkreślono, że w przedmiotowym postępowaniu Wojewoda przeprowadzał wyłącznie czynności mające na celu zakończenie postępowania. Wojewoda argumentował, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (mimo braku wniosku strony w tym zakresie- uw. Sądu). Wojewoda odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej wskazał, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej. Skarżący nie wskazał jakoby doznał krzywdy w związku z przewlekłym prowadzeniem sprawy, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego (w skardze nie zwarto wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, ale o zasądzenie kosztów postępowania). Ponadto, odnosząc się do utrwalonego orzecznictwa, przyznanie sumy pieniężnej ma służyć przede wszystkim zdyscyplinowaniu organu administracji w sytuacji, gdy jego działania świadczą o celowym unikaniu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma to miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ Wojewoda w dniu [...] września 2021 r. zakończył przedmiotowe postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie w całości. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej: p.p.s.a.), skargę – w tym także skargę na przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł ponaglenie (k. 22, k. 26) wobec tego skarga była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu przez Sąd. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy mieć na uwadze, że specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga najpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 u.o.c. Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie bezczynności/ przewlekłości postępowania (art. 109 ustawy o cudzoziemcach). Przewlekłość postępowania administracyjnego występuje gdy postępowanie to "jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie od dnia wpływu do organu wniosku w dniu [...] września 2020 r. (prezentata k. 17) do dnia [...] lipca 2021 r. (wygenerowanie karty sprawdzającej elementy formalne wniosku przez organ oraz sporządzenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych- k.28-29), tj. przez okres prawie 10 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do realnego załatwienia wniosku. Zignorowano pierwsze pismo ponaglające z dnia [...] maja 2021 r. (wpływ [...] maja 2021 r.) i organ zareagował dopiero po drugim ponagleniu (wpływ [...] lipca 2021 r.). Następnie organ, po uzupełnieniu wniosku przez skarżącego, podjął czynności zmierzające do załatwienia jego wniosku, lecz wyznaczył sobie bardzo odległy termin jego rozpoznania ([...] stycznia 2022 r.) Ostatecznie postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] września 2021 r. zezwolenia na pobyt czasowy. W trakcie postępowania, poza wystąpieniem o stanowisko służb, nie prowadził żadnych dowodów ani nie podejmował innych procesowo utrwalonych czynności. Innymi słowy Wojewoda w okresie trwania sprawy pozostawał zasadniczo bierny. W warunkach niniejszej sprawy Wojewoda prowadził postępowanie w sposób dalece niesprawny, przez co z całą pewnością dopuścił się przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Znacznie przekroczone zostały terminy zarówno określone w k.p.a. jak i u.o.c. Ostatecznie decyzję wydano po roku od złożenia wniosku. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego (pkt II sentencji wyroku). Jak już wyżej wskazano ostatecznie Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a; o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy oceny w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, która może być dokonana jeśli skarga w tym zakresie została wniesiona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, CBOSA). Jednocześnie, w ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. ( pkt III sentencji wyroku). Podkreślić trzeba, że organ nie tylko nie podejmował takich czynności, które bezpośrednio zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego lecz w sposób nieuzasadniony pozostawał bierny przez 10 miesięcy od złożenia wniosku. Czynności podjął dopiero po otrzymaniu drugiego ponaglenia. Powyższe zaś świadczy nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powyższej oceny nie zmieniała zaś argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana z lawinowym wzrostem wniosków pobytowych oraz brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego, to na gruncie niniejszej sprawy ww. okoliczności nie mogły zmienić stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Profesjonalny pełnomocnik skarżącego zawarła wniosek o zasądzenie kwoty pieniężnej według norm przepisanych, co Sąd uznał za wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wskazana w art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym mającym na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, a jej przyznanie ma charakter kompensacyjny. Jest to swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, której celem jest zrekompensowanie stronie niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności i przewlekłego działania organu. Może być ona przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19). W niniejszej sprawie skarżący występując z żądaniem przyznania sumy pieniężnej nie uzasadnił w żaden sposób zrekompensowania niedogodności jakich mógł doznać na skutek przewlekłego działania organu. Ponadto środek ten, jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, względnie też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie [...] września 2021 r. decyzja została wydana. Z uwagi również na brak uzasadnienia ww. wniosku przez skarżącego Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do przyznania stronie sumy pieniężnej. Wobec tego skargę w pozostałym zakresie oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądzając od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania w wysokości [...] zł, które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł i opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w kwocie [...]zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.